VII SA/Wa 1760/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. K. i F. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] czerwca 2012r. ([....]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. ), po rozpatrzeniu odwołania F. K. i W. K. - utrzymał w mocy decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [.....] kwietnia 2012r. ([....]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [....] marca 2004r. ([....]). Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [....] stycznia 2004r., S., F. i W. K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [....]. [....] WINB ww. decyzją z dnia [...] marca 2004r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. - w części podstawy prawnej i w to miejsce orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane (z 2003r. Dz. U. Nr 207 poz.2016). W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. F. K. w piśmie z dnia [....] października 2006r. wniosła o zmianę w trybie art. 154 kpa, decyzji z dnia [....] marca 2004r. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne obowiązują dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w tym nadzwyczajnym trybie ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej podstawie mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne. Wyjaśnił, że art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre za jej wzruszeniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie "nabycie prawa", użyte w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne kształtujące sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy. Pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy zatem rozumieć rozstrzygnięcie merytoryczne, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, ani wywieść uprawnień, ani sprecyzować swoich obowiązków. Nawet tak dotkliwy obowiązek, jak nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 kpa. Decyzja z dnia [....] marca 2004r. nakazująca rozbiórkę, nie może być zatem uchylona w trybie art. 154 kpa., bowiem nie zalicza się do decyzji na mocy, których strony nie nabyły prawa. Wobec powyższego, nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe jej uchylenie, gdyż nie jest to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw. Ponadto - jak wskazał organ- "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 kpa prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Organ podał ponadto, że w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane jedynie decyzje uznaniowe, a nie decyzje o charakterze związanym, takie jak decyzja nakazując rozbiórkę. Dodał, że skarżący nie wykazali, że za uchyleniem decyzji przemawia ich słuszny interes. F.K. powołuje się na śmierć męża, kłopoty finansowe, przeszkody organizacyjne. W świetle prawa nie są to okoliczności, które można byłoby określić jako słuszny interes. Słuszny interes, to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności. Uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożyli W. i F. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości. Wskazali, że z poglądem, iż strona nabyła prawo poprzez nałożenie na nią obowiązku w postaci nakazu rozbiórki nie sposób się zgodzić. Strony obszernie opisały przebieg postępowania, podkreślając, że Wójt poinformował strony, iż budowa jest zgodna z miejscowym planem. Geodeta nie wywiązał się jednak ze swojego zobowiązania. Niedochowanie zakreślonego terminu nastąpiło więc bez winy stron. Skarżący nie zgodzili się z poglądem, że strona nabyła prawo poprzez decyzję nakładającą obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze. Podali, że również decyzje nakładające obowiązki będą się z reguły kwalifikowały do grupy decyzji, na mocy których nie uzyskuje się prawa (KPA, Komentarz 2012, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska). Koszty budowy, postępowania, grzywien, oraz pozwolenia na budowę z całą pewnością nie przemawiają za twierdzeniem, że strona nabyła prawo poprzez wydanie negatywnej decyzji. Co więcej na gruncie art. 154 kpa istnieje swoboda oceny przemawiającej za uchyleniem bądź zmianą ostatecznej decyzji, przy której należy zwarzyć względy celowości poprzez badanie słusznego interesu strony. Z pewnością strona nie dokonała remontu ww. budynku w celu ominięcia bądź działania wbrew prawu. Wykonała go, aby zabezpieczyć sprzęt gospodarstwa domowego, oraz pasze dla zwierząt, jak i zły stan techniczny budynku gospodarczego. Uznać zatem należy, że interes stron jest jak najbardziej słuszny. Podnieśli, powołując się na orzecznictwo, że "organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu. Interes strony jest pojęciem niedookreślonym, należy badać jego istnienie w konkretnej sprawie. Interes strony musi mieć charakter zobiektywizowany, rozumiany jako potrzeba ochrony prawnej. Twierdzenie, że za potrzebą tą nie przemawiają kłopoty finansowe czy przeszkody organizacyjne nie jest słuszne. Nie jest to bowiem wyłącznie interes ekonomiczny, ale troska o zapewnienie bytu strony i jej rodziny. Skarżący podkreślili, że uzyskali pozwolenie na budowę i przebudowę więźby dachowej w piśmie PINB z 8 sierpnia 2006 r. uznano za zgodną z dokumentacją. Co więcej, rozbiórce powinny podlegać wyłącznie elementy, które dobudowano, co jest zgodne z orzecznictwem. Organ powinien stwierdzić, zgodnie ze stanem faktycznym, że wystąpiły przesłanki prowadzące do próby legalizacji. Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy naruszył przepisy wskazane we wstępie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia ww. przesłanek, tj.: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena tego, czy strona nabyła lub nie prawo z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu treści decyzji. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie uprawnień, bądź nie mogą sprecyzować obowiązków swoich lub innych podmiotów, które byłyby korelatem uprawnień. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Taką decyzją jest niewątpliwie decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Już chociażby z tego względu, decyzja ta nie mogła podlegać weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. Należy również wskazać, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie wobec decyzji związanych jest niedopuszczalne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10). W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma miejsca na uznanie administracyjne i dlatego również z tej przyczyny tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Cytowany powyżej przepis Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem ust. 2, nie pozostawiając organowi tzw. "luzu decyzyjnego". Jako chybione należało zatem ocenić stanowisko przedstawione w skardze i powołane orzecznictwo odnoszące się do obowiązków organów wydających rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Na koniec podkreślić trzeba, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego, co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny ze słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące jego korelatem (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 269/09). W konsekwencji powyższego oraz zaważywszy na przedmiot niniejszej sprawy bez wpływu na jej wynik pozostawały zarzuty kwestionujące prawidłowość wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).