VII SA/Wa 1766/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. O. oraz J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu zażalenia M. O. i J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola, zrealizowanego na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości N., gmina L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2008r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku przedszkola, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości N., gmina L. Jako uzasadnienie tego postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 21 sierpnia 2007 r. uzupełnionym pismem z dnia 29 lutego 2008r. wystąpił do Wojewody [...] o zweryfikowanie ww. decyzji Starosty P. w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji uznał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. We wniosku z dnia 27 czerwca 2008 r. J. G. i M. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008 r. podzielając argumentację dla zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku przedszkola w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją poważne i uzasadnione wątpliwości co do legalności decyzji pozwolenia na budowę. Wskazał, że ratio iuris instytucji udzielania pozwolenia na użytkowanie jest zapewnienie przyszłym i potencjalnym użytkownikom obiektów budowlanych, objętych obowiązkiem jego uzyskania, bezpieczeństwa i komfortu ich użytkowania. Zaznaczył też, iż ustawodawca posłużył się tą instytucją w celu sprawowania kontroli i nadzoru ze strony właściwych organów nadzoru budowlanego nad procesem inwestycyjnym w kierunku wyeliminowania szeregu nieprawidłowości takich, jak na przykład istotne odstąpienie od warunków i ustaleń zawartych w decyzji pozwolenie na budowę. Dodatkowo podniósł, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zwrócenia szczególnej uwagi na treść pozwolenia na budowę, między innymi ze względu na zawężenie kręgu stron postępowania określonego w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 tekst jedn.). Niejednokrotnie zatem stroną takiego postępowania jest tylko inwestor, co - w przypadku braku odwołania - oznacza, ze postępowanie to jest jednoinstancyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował także konieczność realizacji obowiązków wymienionych w art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w analizowanym stanie faktycznym powiatowy organ nadzoru budowlanego trafnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę [...] ma fundamentalne znaczenie dla tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania. Ewentualne wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. O. i J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 kpa polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...], pomimo jego wydania bez podstawy prawnej, tj. z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 kpa, 2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia pomimo rażącego naruszenia przez organ wydający to postanowienie przepisu art. 16 kpa, polegającym na przyjęciu za podstawę zawieszenia możliwości wszczęcia przez inny organ postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola, gdy takie postępowanie nie było jeszcze wszczęte, a decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała ostateczna w obrocie prawnym (brak było stwierdzenia jej nieważności), 3. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a oraz w zw. z art. 57 ust. 1-4 tej ustawy oraz z art. 97 § 1 ust. 4 kpa, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia pomimo rażącego naruszenia przez organ wydający to postanowienie wskazanych przepisów Prawa budowlanego, polegającym na uznaniu, że nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu, w całości wybudowanego zgodnie z wcześniejszym pozwoleniem na budowę. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi M.O. i J. G. przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na błędy dokonane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przez zawieszenie postępowania uchylił się od obowiązku dokonania oceny wybudowanego budynku przedszkola i wydania (lub odmowy wydania) pozwolenia na jego użytkowanie, co powinno nastąpić w oparciu o art. 59 prawa budowlanego. Podkreślili, że wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie dotyczy budynku wybudowanego zgodnie z ostatecznym w chwili budowy pozwoleniem na budowę, zgodnie z projektem budowlanym, z zachowaniem wszelkich norm bezpieczeństwa, obiektu całkowicie wykończonego i wyposażonego. Wskazali, że taki obiekt nie może być uznany za samowolę budowlaną, a prawna sytuacja inwestora nie może być porównywana do sytuacji inwestora realizującego samowolę. Dodatkowo skarżący zarzucili, iż zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie uniemożliwiło skarżącym korzystanie z ukończonego obiektu i pozbawiło dużą grupę dzieci prawa do opieki, edukacji i wychowania, które miało zapewnić powstające przedszkole. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającego w obrocie ostatecznego postanowienia i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiego postanowienia ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ pierwszej instancji właściwie odmówili stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] marca 2008r. nr [...], gdyż postanowienie to nie jest dotknięte żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa. Konkluzji tej nie zmienia również negatywna ocena uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W szczególności Sąd nie zgadza się z argumentacją organów, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ze względu na wystąpienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku przedszkola na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości N., gmina L. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W konsekwencji zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie powołanego przepisu byłoby zasadne wyłącznie w sytuacji, gdy wydanie tego pozwolenia nie byłoby możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Tymczasem w ocenie Sądu ewentualne, przyszłe stwierdzenie nieważności przez Wojewodę [...] ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym i wywierającej skutki prawne decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. nie mogłoby być uznane za zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione było orzeczenie o możliwości użytkowania budynku przedszkola. Przeciwnie - skoro istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, zaś budynek został wybudowany w oparciu o jej ustalenia - to nie istniały żadne przeszkody do procedowania w zakresie pozwolenia na użytkowanie. Taka praktyka organów pozostaje w sprzeczności właśnie z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, co do których nie można domniemywać wadliwości jedynie na podstawie wystąpienia o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i na gruncie doktryny nie budzi najmniejszych wątpliwości, że ostateczna decyzja administracyjna pozostaje w obrocie prawnym i wywiera skutki do momentu wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej jej nieważność. Dopóki zatem istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Starosty P. dopóty organ miał obowiązek prowadzić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie Sąd podziela argumentację skarżących co do braku wpływu ewentualnego wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę na postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 59-59f Prawa budowlanego. Dlatego należy uznać, że wydanie przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postanowienia z dnia [...] marca 2008r., nr [...], zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku przedszkola, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. było wadliwe. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że czym innym jednak jest ocena: czy wspomniana wyżej wadliwość ma charakter kwalifikowany, zaś postanowienie z dnia [...] marca 2008r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako takie jest nieważne z chwilą jego wydania. Zdaniem Sądu naruszenie prawa jakie nastąpiło przy wydawaniu weryfikowanego postanowienia nie ma charakteru rażącego, wynikało bowiem przede wszystkim z błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego i ich niezasadnej sumbsumpcji do analizowanego stanu faktycznego. Tymczasem - jak podniesiono wyżej - kwestie błędnej interpretacji i sporu co do zastosowania właściwej normy prawnej jakkolwiek mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu zwykłym (np. w ramach zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postanowienia z dnia [...] marca 2008r., nr [...], którego skarżący nie złożyli) to jednak nie stanowią podstawy do zastosowania tak daleko idącego środka prawnej ingerencji w ostateczny akt administracyjny jakim jest stwierdzenie jego nieważności. Nie można stwierdzić, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] postanowienia z dnia [...] marca 2008r., nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem określonej normy prawnej. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6 i 16 tej ustawy to należy przede wszystkim podnieść, ze w zupełnie wyjątkowych przypadkach naruszenie norm postępowania administracyjnego może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieważnościowym decyzji można przypisać wady materialnoprawne, natomiast naruszenia reguł procesowych powinny być eliminowane w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 kpa, choć oczywiście nie można wykluczyć, że rażące naruszenie przepisów postępowania doprowadzi do stanu rażącej niezgodności z prawem uzasadniającej postępowanie w oparciu o art. 156 kpa. Odnosząc się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez organ za podstawę zawieszenia możliwości wszczęcia przez inny organ postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedszkola, gdy takie postępowanie nie było jeszcze wszczęte, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, zobowiązany jest wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie można utożsamiać z możliwością zawieszenia ze względu na inne już toczące się postępowanie administracyjne lub sądowe. W przypadku określonym w art. 97 § 1 kpt 4 kpa organ dopiero ma obowiązek wystąpić o rozstrzygnięcie określonego zagadnienia do innego organu lub sądu co wskazuje wprost, że takie postępowanie w dacie zawieszenia jeszcze nie jest prowadzone. Stąd - niezależnie od merytorycznej oceny zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa we wskazanym przypadku - trudno jest w niniejszej sprawie twierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa ze względu na zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w dacie, w której nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę. Trudno także uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 57 ust. 1-4, art. 59 ust. 1 i 5 oraz art. 59a Prawa budowlanego, skoro organ nie orzekał w oparciu o wspomniane przepisy merytorycznie o pozwoleniu na użytkowanie, lecz zastosował zupełnie inny przepis o charakterze proceduralnym w postaci art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007r. Orzeczenie to wskazuje na zasadności wystąpienia przez inwestora do organu o podjęcie niewłaściwie zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola. Zasadności podjęcia takich działań nie można jednak utożsamiać w żadnej mierze z nieważnością postanowienia o zawieszeniu postępowania (o co wnoszą skarżący w niniejszej sprawie), które - jak Sąd wskazał wyżej - nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.