VII SA/Wa 1767/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego H. S. z Kancelarii Radcy Prawnego przy ul. S. [...] w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. VII SA/Wa 1767/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.W. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] listopada 1979 r. wydanej przez Naczelnika Gminy N., zezwalającej M. G. na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] we wsi R., gm. N. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. W. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy N. z [...] listopada 1979r. zezwalającej M. G. na budowę budynku mieszkalnego wskazał, iż rażąco narusza ona prawo, gdyż pozwala na budowę budynku mieszkalnego w istniejącej 50 m strefie ochronnej wokół jego warsztatu. Po analizie dokumentów otrzymanych ze Starostwa Powiatowego w P. organ uznał, że M. G. zrealizował przedmiotową inwestycję na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Posiadał bowiem informację o terenie z [...] marca 1979 r., wydaną przez Urząd Gminy w N. zgodnie z wytycznymi "Aktualizacji Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. z 1977 r." Z informacji tej wynikało, iż działka o nr ew. [...] położona we wsi R. znajduje się częściowo na terenie budowlanym w pasie 80 m a częściowo na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy. Kwestionowana inwestycja została zrealizowana na obszarze przeznaczonym do zabudowy. Wykonano ją w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną dnia [...] listopada 1979 r. Odnosząc się do zarzutu zabudowy w strefie ochronnej, organ wskazał, że E. W. jako właściciel warsztatu mechaniki pojazdowej nie posiadał zgody sąsiadów na ustanowienie tej strefy mimo, że obejmowała ono część posesji sąsiadów. Analiza dokumentów związanych z realizacją budynku mieszkalnego przez M. G. nie pozwala na uznanie, że inwestor działał w sposób naruszający prawo lub niezgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Poza tym organ podkreślił, że zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W konkluzji organ stwierdził, że brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa mogących być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku wniósł E. W. Wskazał na wadliwość kwestionowanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z uwagi na strefę ochronną wokół jego warsztatu. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślił, że Państwowy Inspektorat Sanitarny dla terenu P., działając na podstawie dekretu z dnia 14 sierpnia 1954 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 37 poz. 160) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 1954 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz zasad i trybu postępowania państwowych inspektorów sanitarnych (Dz. U. Nr 37 poz. 161) ustanowił wokół jego warsztatu wulkanizacyjnego strefę ochrony sanitarnej o promieniu 50 m. W strefie tej nie mogły znajdować się budynki mieszkalne, obiekty użyteczności publicznej, zakłady i magazyny przemysłu spożywczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w N. z dnia [...] listopada 1979r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji ostatecznych, który jest wyjątkiem od naczelnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Środek ten może być stosowany tylko w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek ustalonych we wskazanym przepisie jest wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad, powodujących jej nieważność. Decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz była wykonalna w dniu jej wydania. Decyzja Naczelnika Urzędu Gminy w N. z dnia [...] listopada 1979r., nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia przepisów materialnych. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawił plan realizacyjny zagospodarowania działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że powoływana przez skarżącego opinia sanitarna dotycząca strefy ochrony sanitarnej wokół jego budynku została wydana na potrzeby innego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jego warsztatu i nie może ograniczać wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości znajdujących w sąsiedztwie. E.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 roku, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie nie istniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powołał się na fakt, że w dniu [...] października 1977 r. Państwowy Inspektor Sanitarny w P. wydał opinię sanitarną, z której jednoznacznie wynikało, że wokół warsztatu wulkanizacyjnego skarżącego E. W. należy zaprojektować strefę ochrony sanitarnej o promieniu 50 m. W strefie tej nie mogły znajdować się budynki mieszkalne, obiekty użyteczności publicznej, zakłady i maszyny przemysłu spożywczego. Opinia ta została wydana na podstawie dekretu z dnia 14 sierpnia 1954 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 1954 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz zasad i trybu postępowania państwowych inspektorów sanitarnych. Pomimo istnienia tej strefy wydano M. G. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, który usytuowany został w przedmiotowej strefie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej, również w zakresie skutków społeczno-gospodarczych jakie dana decyzja administracyjna wywołuje. W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Jak ustalono inwestor M. G. posiadał informację o terenie z dnia [...] marca 1979 r., wydaną przez Urząd Gminy w N. zgodnie z ustaleniami "Aktualizacji Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. z 1977 r." Z informacji tej wynikało, iż działka o nr ew. [...] położona we wsi R. znajduje się częściowo na terenie budowlanym w pasie 80 m a częściowo na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy. Kwestionowana inwestycja została zrealizowana na obszarze przeznaczonym do zabudowy. Analiza dokumentów związanych z realizacją budynku mieszkalnego przez M. G. nie pozwala na uznanie, że inwestor działał w sposób naruszający prawo lub niezgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu zabudowy w strefie ochronnej, organ słusznie wskazał, że E. W. jako właściciel warsztatu mechaniki pojazdowej nie posiadał zgody sąsiadów na jej ustanowienie mimo, że obejmowała część nieruchomości sąsiadów. Nade wszystko jednak sformułowanie zawarte w przedmiotowej opinii sanitarnej jest w istocie postulatem a nie aktem organu administracyjnego tworzącym uprawnienia i obowiązki dla stron postępowania w którym została wydana i osób trzecich, gdyż taka byłaby sytuacja prawna. Nadto podkreślić trzeba, że gdyby nadać tej opinii inną moc niż postulatu, to zmieniałaby ona ustalenia "Aktualizacji Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. z 1977 r." i przeznaczenie między innymi działki o nr ew. [...] położonej we wsi R. To z kolei byłoby niedopuszczalną ingerencją nieuprawnionego organu w prawo własności. Zatem zarzut, że inwestor bezprawnie uzyskał pozwolenie na budowę w strefie ochronnej jest bezzasadny albowiem strefa ta mogła być ustanowiona tylko na gruncie skarżącego a wprowadzone nią ograniczenia w zabudowie mogły dotyczyć tylko jego osoby. Należy podkreślić, iż jedynie oczywistość naruszenia prawa, mogłoby skutkować zastosowaniem normy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zarzut taki nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza jakikolwiek przepis ustawy Prawo budowlane. Analiza wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że zarzuty E. W. dotyczą głównie kwestii naruszenia strefy ochronnej w kontekście art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, te zaś są bezzasadne. Trzeba zauważyć, iż przedmiotem kontroli organów, a co za tym idzie Sądu była prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1979 r. a nie inne okoliczności, w tym podnoszona w piśmie procesowym skarżącego, niemożność rozbudowy warsztatu wulkanizacyjnego. Sąd podzielił stanowisko organów, że brak jest w sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa mogących być podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, iż postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i 77 Kpa. Stanowisko skarżącego prezentowane w odwołaniu zostało przeanalizowane przez organ II instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w stopniu wystarczającym (art. 107 § 3 Kpa) pozwala na jej weryfikację przez Sąd administracyjny. Z tych wszystkich względów, skoro zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).