VII SA/Wa 1768/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1768/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2001r., [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni i garażu na działce siedliskowej nr [...] obr. D. Decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...] Starosta K. po rozpoznaniu wniosku L. Z., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) przeniósł tę decyzję na rzecz L. Z. W lipcu 2007r. Wójt Gminy K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji w tym decyzji z dnia [...] września 2007r., znak: [...], której przedmiotem było przeniesienie pozwolenia na budowę z M. G. na L. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy M. G. uzyskał w Starostwie Powiatowym w K. decyzję o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni i garażu na działce siedliskowej nr [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości D. uchwalony uchwałą Rady Gminy nr [...] przewidywał możliwość zabudowy gruntu rolnego siedliskiem z tym, że minimalna powierzchnia gospodarstwa rolnego stanowiąca własność inwestora musiała wynosić 6 ha. M. G. jako adresat decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę spełniał ten warunek, jednak nie wybudował siedliska rolnego w oparciu o które prowadziłby gospodarstwo rolne (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 z póź. zm). Starosta Powiatowy przeniósł pozwolenie na budowę na osobę, która nie spełniała wymogu bycia "właścicielami gruntu rolnego o powierzchni 6 ha" w obrębie D. Tym samym przy wydaniu decyzji organ naruszył postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 3 ust. 1 pkt. 1) wprowadzające ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Przeniesienie pozwolenia na budowę było obejściem prawa ze skutkiem nieważności, gdyż pozwalało na zabudowę gruntu rolnego budynkami nie związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...], odmówił wszczęcia, na wniosek Wójta Gminy K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2007r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawach indywidualnych osób trzecich z zakresu administracji publicznej, rozpatrywanych przez rządowe organy administracji ogólnej, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy (przywołano wyrok NSA z dnia 27 maja 1992r., IV SA 333/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 43; "Wspólnota" 1994, nr 2). Organ I instancji stwierdził, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K. zarzucając jej naruszenie art. 157 § 2 Kpa w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wnioskowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym i Gmina K. ma interes prawny "w zakresie czuwania nad kształtowaniem zabudowy na własnym terenie". Gmina jest podmiotem wymienionym w art. 3 i 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnionym do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i określenia w tym planie zasad kształtowania zabudowy, zatem ma uprawnienie do pilnowania aby zabudowa odbywała się zgodnie z planem. Strona odwołująca się wskazała, że zaskarżona decyzja ograniczyła się jedynie do formalnej oceny wnioskodawcy, bez zbadania poprawność postępowania Starostwa Powiatowego i wydanej w wyniku tego postępowania decyzji. W odwołaniu podniesiono nadto, że wydanie pozwolenia na zabudowę gruntu rolnego niezgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy wypełnia znamiona "rażącego naruszenia prawa", zatem organ nadzoru winien wszcząć postępowanie z urzędu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nowym postępowaniem, zatem obowiązkiem organu było na nowo ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Gmina K. nie była jednym z podmiotów między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2001r., Nr [...]. Organ II instancji wskazał, iż zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż władztwo planistyczne wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) daje gminie jedynie podstawę do posiadania stosownej wiedzy wynikającej z decyzji oraz prowadzenia rejestrów mających znaczenie przy planowaniu przestrzennym. Nie daje jednak podstawy do przyjęcia, iż gminie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przeniesienia pozwolenia na budowę. Sam fakt doręczenia decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2007r. Wójtowi Gminy K. nie oznaczał uznania gminy za stronę postępowania. Przepis art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada bowiem na organy administracji publicznej wydające decyzje dotyczące zagospodarowania terenu, obowiązek przesyłania ich odpisów do organu wykonawczego gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r., złożyła Gmina K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 i 235 Kpa oraz art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że art. 235 Kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli zachodzą przesłanki do stwierdzenia takiej nieważności. Natomiast art. 157 § 2 Kpa daje umocowanie organowi do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. W skardze podniesiono, iż ani Wojewoda [...] ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzyli sprawy w tym kontekście pomimo, iż w odwołaniu taki wniosek został postawiony. Zdaniem strony skarżącej w sprawie związanej z kwestionowaną decyzją doszło do ewidentnego obejścia prawa, które skutkować powinno nieważnością czynności prawnej, natomiast na gruncie prawa administracyjnego skutek obejścia prawa powoduje nieważność rozstrzygnięcia władczego organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym, samodzielnym postępowaniem, to jego stroną może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego decyzją badaną w trybie nadzorczym, ale także każdy, kto wykaże swój interes prawny. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, co oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny gminy może wynikać jedynie z jej statusu jako osoby prawnej, a nie z faktu, że jako organ administracji posiada z mocy prawa uprawnienia władcze i wykonuje zadania publiczne. W sprawach indywidualnych osób trzecich z zakresu administracji publicznej, rozpatrywanych przez rządowe organy administracji ogólnej, gminie nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, chyba że zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego gminy (wyrok NSA z dnia 27 maja 1992r., IV SA 333/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 43; "Wspólnota" 1994, nr 2.). W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że Gminie K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2007r., znak: [...]. Jeżeli przymiot strony podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego nie jest oczywisty, to musi on wskazać przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Skarżący takiego przepisu w istocie nie wskazał, poza stwierdzeniem, że swoje uprawnienie wywodzi z faktu, że gmina jest podmiotem wymienionym w art. 3 i 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnionym do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego i określenia w tym planie zasad kształtowania zabudowy. Zdaniem Sądu, pogląd taki jest nieuzasadniony, wskazane przepisy nie dają uprawnienia do wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Należy stwierdzić, iż władztwo planistyczne wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jest podstawą do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy a zwłaszcza uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale ma charakterze powszechny, abstrakcyjny a nie indywidualny. Nie oznacza ono, że gmina jako osoba prawna może być stroną każdego postępowania administracyjnego, które prowadzi do zagospodarowania działki gruntu położonej na jej terenie. Uprawnienie (interes prawny) gminy nie wstępuje zwłaszcza dlatego, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją miało na celu zmianę podmiotu wskazanego w decyzji, bez kształtowania nowego sposobu zagospodarowania działki. Przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyraźnie stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie Gmina K. nie była jednym z podmiotów, między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę to organy prawidłowo uznały, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2007r., nie może być wszczęte na jej wniosek. Sformułowane w toku postępowania administracyjnego żądanie skarżącej Gminy wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007r., znak: [...], nie obligowało organów do wydania w tym przedmiocie aktu. Przepisy regulujące postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie przewidują bowiem żadnej procesowej formy załatwienia pisma w tym przedmiocie. W takim przypadku stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego mogło przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie. Przy czym składającemu pismo nie przysługują środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Lex 35555). Poza tym, zarzut naruszenia przepisu art. 235 Kpa, na który powołuje się skarżąca jest bezzasadny, skoro nie istniały wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).