VII SA/Wa 1768/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji podał, że postanowieniem z [ października 2016 r. o nr [, wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), PINB w [ zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte 13 listopada 2013 r., w sprawie dotyczącej legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki nr ew. [...] i [...]. Na ww. postanowienie zażalenia do [...] WINB wnieśli [...] i [...]. Po rozpatrzeniu tych zażaleń, wydane zostało ww. postanowienie organu II instancji z [...] maja 2017 r., uznające orzeczenie organu powiatowego za prawidłowe. Zajmując takie stanowisko [...] WINB wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej jest dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd. Podał dalej, że przesłanką, która musiała skutkować zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie, jest fakt prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] postępowania rozgraniczającego mającego na celu ustalenie przebiegu granicy działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr geod. [...] z nieruchomością przyległą o nr ew. [...]. Organ dodał przy tym, że jak ustalił w toku dodatkowego postępowania dowodowego, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Burmistrz Miasta [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Jednak jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego z 10 maja 2017 r. kierowanego do tut. organu, ww. decyzja nie jest ostateczna, w związku ze złożeniem w dniu 8 maja 2017 r. przez [...] odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Brak ostatecznego stanowiska ww. organów w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi działkami stanowi, jak stwierdził, istotną przeszkodę w kontynuacji prowadzonego przez PINB w [...] postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku i jednocześnie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podał także, że decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił [...] i [...] pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 24,32 m2 i wymiarach 3,80 x 6,40 m usytuowanego w południowo - wschodniej części działki nr ew. [...] położonej w [...]. Niemniej decyzja ta została w całości uchylona decyzją [...] WINB z [...] września 2014 r., nr [...], albowiem, jak ustalono, działka o nr ew. 889 nie należy do właścicieli przedmiotowego budynku tj. [...] i [...] - właścicieli działki sąsiedniej o nr ew. [...]; właścicielami działki nr ew. [...] są odwołujący się. Wskazał jednak, że ze względu na położenie przedmiotowego obiektu, który przylega do spornej granicy niewykluczonym jest, że po zakończeniu postępowania rozgraniczającego znajdzie on się w części lub w całości w granicach działki należącej do jego właścicieli. Niewątpliwie zatem ostateczne ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne dla możliwości dalszego procedowania w sprawie dotyczącej legalności przedmiotowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...]. Dlatego też zachodzi konieczność utrzymania w mocy objętego zażaleniem postanowienia PINB w [...]. W skardze do Sądu na ww. postanowienie z [...] maja 2017 r., skarżący – [...] wniósł o: uchylenie w całości zaskarżanego postanowienia [...] WINB w Warszawie oraz uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; nakazanie organom administracji budowlanej - na podstawie art. 145a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wydania niezwłocznie decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawy; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dowodu uzupełniającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2472/14, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2553/15, dotyczących przedmiotowej samowoli budowlanej oraz trzech decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego: nr [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] z [...] marca 2017 r., a to w celu: potwierdzenia stanu faktycznego, co do tego, że samowola budowlana znajduje się na działce nr [...] należącej do skarżącego i jego siostry, wykazania, że postępowanie rozgraniczające nie może mieć żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy o samowolę budowlaną na działce skarżącego, a tym bardziej nie stanowi zagadnienia wstępnego, które stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, wykazania jak organ, tj. [...] WINB, wybiórczo stosuje przepisy prawa i wybiórczo rozpatruje ten sam stan faktyczny; w trzech decyzjach z marca 2017 r. pomijając całkowitym milczeniem toczące się postępowanie rozgraniczające, jako niemające żadnego znaczenia dla rozstrzygania spraw, zaś w niniejszej sprawie podnosząc postępowanie rozgraniczające do rangi zagadnienia wstępnego. Zaskarżonym postanowieniom skarżący zarzucił: naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie; błędne ustalenie - rażąco naruszające przepisy ustawy Prawo budowlane - że postępowanie o rozgraniczenie stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku oraz pominiecie właściwego zagadnienia wstępnego, którym zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisów k.p.a. oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i powszechnie obowiązującej zasady powagi rzeczy osądzonej, poprzez zlekceważenie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2015 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r.; które orzekały w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej; naruszenie wszelkich zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 8 i 8 z indeksem 5, poprzez odmienne i wręcz sprzeczne orzekanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w różnych decyzjach wydawanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym; naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 52 w związku z art. 48 poprzez nieuzasadnioną niczym zwlokę (trwającą kilka lat, tj. od 2013 r.) w niewydawaniu nakazu rozbiórki samowoli budowlanej dla inwestora w sytuacji, gdy bezspornie został ustalony zarówno właściciel gruntu, jak i inwestor, a przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane nakazuje w pierwszej kolejności kierowanie nakazu rozbiórki do inwestora; naruszenie art. 75, art. 76, art. 77 i dalszych k.p.a. dotyczących dowodów oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie wagi dokumentów, tj. zlekceważenie i pominięcie całkowitym milczeniem dowodów w aktach sprawy, dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy przedmiotowa samowola budowlana usytuowana jest w miejscu, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje budowę drogi i nie dopuszcza możliwości lokalizowania jakichkolwiek budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem, że rację ma skarżący wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania prowadzonego w trybie legalizacyjnym przewidzianym w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. (na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), a dotyczącego budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w [...]. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a stosując ten przepis organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest uzależnione od wyniku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...] i [...]. Działka o nr ew. [...] nie należy bowiem do inwestorów ww. budynku, niemniej przylega do ich nieruchomości o nr ew. [...]; ważne jest zaś ustalenie, czy mają oni prawo do dysponowania działką objętą inwestycją, a w tym zakresie może nastąpić zmiana na skutek ww. postępowania o rozgraniczenie. Oceny tej nie sposób, zdaniem Sądu, uznać za prawidłową. I tak, zważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że błędnie organy orzekające przyjęły, że w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. budynku gospodarczego, wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cyt. powyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie uniemożliwia bowiem kontynuowania i zakończenia postępowania w niniejszej sprawie; nie występuje w takim przypadku, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność, a to: tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania o rozgraniczenie, niemożliwym jest zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. art. 37, ew. art. 40 i art. 42. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że stroną tego postępowania winien być zarówno sprawca samowoli, jak i właściciel nieruchomości, na której została ona zrealizowana (bo nie konieczne musi być to ta sama osoba, i taki też stan ma miejsce w niniejszej sprawie). Nie ma też wątpliwości co do tego, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli inwestycja jest zgodna z prawem, co wiąże się także z ustaleniem, że sprawca samowoli posiada tytuł prawny do nieruchomości. Na to też zagadnienie zwrócił uwagę NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, z 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2553/15 (oddalającym skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z 7 lipca 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2472/14 - o oddaleniu skargi na decyzję [...] WINB z [...] września 2014 r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku), zauważając, że "Trudno jest mówić, z perspektywy demokratycznego państwa prawnego, i jego zasad (art. 2 Konstytucji RP), o zdatności do użytku wykonanego obiektu, lub o jego "nie powodowaniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia", jeżeli potencjalne uzdrowienie samowoli budowlanej miałoby zarazem naruszać czyjeś prawo własności. W tej sytuacji trafnie organ II instancja podzielił tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/13 (publ. CBOSA), że badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338)". W konsekwencji, niespornie w niniejszej sprawie należało zbadać m. in., a to: przed zalegalizowaniem przedmiotowej samowoli budowlanej, czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej inwestycją. W tym przypadku ma to istotne znaczenie, albowiem jak wynika z akt - [...] i [...] wykonali budynek gospodarczy na działce stanowiącej własność m. in. skarżącego [...] (co dotychczas nie było przez nikogo kwestionowane). Niemniej, z powyższego nie wynika, aby prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące ww. obiektu, nie mogło być zakończone, bo przeszkadza w tym uruchomione postępowanie o rozgraniczenie. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości o nr ew. [...] i [...] nie powoduje bowiem stanu zawieszenia w niniejszej sprawie; nie wiąże się przy tym z brakiem możliwości ustalenia czy inwestora ww. samowoli budowlanej, czy też właściciela działki zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Tym bardziej wówczas, gdy w aktach administracyjnych znajdują się mapy obrazujące przebieg granicy między ww. działkami i usytuowanie przedmiotowego w sprawie budynku. Natomiast potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości przez inwestora na skutek wyniku wskazanego postępowania o rozgraniczenie, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia w sytuacji, gdy zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podsumowując, nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem ww. postępowania o rozgraniczenie (jeśli takie w ogóle się toczy, bo jak wynika z ustaleń organu II instancji - zostało ono umorzone), a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie legalizacyjne i (ustalenie tytułu prawnego inwestorów do nieruchomości), nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzekając ponownie w sprawie, organ powiatowy obowiązany będzie uwzględnić oceną Sądu w niniejszej sprawie, jak również wziąć pod uwagę wyroki: tut. Sądu oraz NSA, zapadłe w tej sprawie na wcześniejszym jej etapie, a powyżej już przywołane. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.