VII SA/Wa 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skarg B. Ch. oraz G. G.-C. i W. G.-G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji skargi oddala Przedmiotem skarg wniesionych przez B. Ch. oraz G. G. – C. i W. G. – G. jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydane w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w części dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości co do uznania "[...]" s. c. D. J. i Spółka za podmiot decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i w tym zakresie odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] orzekł o niewstrzymywaniu robót budowlanych prowadzonych przez firmę "[...]" s. c. D. J. i Spółka z siedzibą w [...] przy ul. [...], przy budynku zabytkowym położonym w [...] przy ul. [...], usytuowanym na działce o nr ewid. [...]. W dniu [...] września 2013 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. Ch. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji. Wniosek ten dotyczył wskazania, czy to faktycznie spółka cywilna o nazwie "[...]" jest podmiotem tej decyzji w sytuacji, gdy spółka cywilna nie może być podmiotem jakichkolwiek praw i obowiązków. Nadto, dotyczył także stwierdzenia zawartego na str. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji o następującej treści: "nie stwierdzono prowadzenia robót". Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił ww. wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzając, że ww. spółka cywilna "[...]" nie jest podmiotem decyzji, ani jej stroną. Stronami są współwłaściciele budynku przy ul. [...] w [...] i przy ul. [...] w [...], wymienieni w rozdzielniku decyzji. Ww. firma występuje wyłącznie jako podmiot wymieniony przez wnioskującego R. C. o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez tę firmę, dlatego też jej nazwa znalazła się w orzeczeniu. Natomiast wyrażenie "nie stwierdzono prowadzenia robót" jest stwierdzeniem faktu, iż w czasie przeprowadzonych oględzin nie były wykonywane ani nie były w toku jakiekolwiek roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w [...]. Na postanowienie to zażalenie wniosły B. Ch. oraz G. G. – G. (zamiast: G. – C.) podnosząc w szczególności, że za niedopuszczalne uważają stwierdzenie, iż nie jest podmiotem decyzji jednostka wymieniona w jej sentencji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wskazanych zażaleń podniósł, iż w sprawie znajdował zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie takie konieczne jest wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to może odnosić się w swym zakresie tylko do treści zawartej już w decyzji, która nie jest jedynie wystarczająco jasna, czy też zrozumiała dla strony, nie może natomiast wychodzić poza nią i wkraczać w kwestie, choćby bezpośrednio graniczące, ale nie tożsame jednak z treścią decyzji. W trybie tym, jak podał dalej organ, nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, a tym bardziej do kategorii roszczeń strony kwalifikujących się do osobnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjął, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej uznania "[...]" s. c. D. J. i Spółka za podmiot decyzji, narusza ww. art. 113 § 2 k.p.a. Kwestia uznania danej osoby za podmiot decyzji jest bowiem ściśle związana z określeniem stron postępowania zakończonego daną decyzją. Przez podmiot decyzji należy rozumieć podmiot, który z decyzji wywodzi prawa lub obowiązki. Kwestia ta może być zatem badana wyłącznie w toku postępowań mających na celu zbadanie prawidłowości decyzji, prowadzonych w administracyjnym toku instancji albo w nadzwyczajnych trybach postępowania i wykracza poza zakres ww. przepisu. W pozostałych zakresie zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Organ I instancji wyjaśnił, jak rozumie swoje sformułowanie, iż "nie stwierdzono prowadzenia robót", a wyjaśnienie to jest spójne z treścią wyjaśnianej decyzji. Skarżąca – B. Ch., w skardze na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego, a to związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku skarżąca wniosła o uchylenie wskazanych orzeczeń. Wnosząc jak powyżej skarżąca zarzuciła, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, jak i bez podstawy prawnej. Wskazała, iż orzeczenia zapadłe w sprawie zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną, nadto – wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 138 k.p.a., a także art. 36 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 5 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 43 tej ustawy, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 5 i art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności na to, iż organ administracji powinien z urzędu dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji i postanowień zawierających wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie powielać te wady w dalszych postanowieniach i decyzjach, co miało miejsce w niniejszym przypadku poprzez skierowanie decyzji/postanowienia do osoby – spółki cywilnej nie mającej osobowości prawnej. Spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może skutecznie być adresatem rozstrzygnięcia. G. G. – C. i W. G. – G. wnosząc odrębną skargę na wskazane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zawarły te same wnioski, zarzuty i argumenty jak skarżąca – B. Ch. W odpowiedziach na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r., Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 177/15 ze skargi B. Ch., ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 300/15 ze skargi G. G. – C. i W. G. – G., i dalej prowadzić sprawę pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 177/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...]. Orzeczenie to wydane zostało w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Tym samym, zastosowanie w sprawie znajdował art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Stosując wskazany przepis Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo przyjął, iż "wyjaśnienie" w nim uregulowane może służyć jedynie doprecyzowaniu decyzji; musi więc odnosić się do treści zawartej już w decyzji, która to nie jest wystarczająco jasna, czy też zrozumiała dla strony. Nie może natomiast wychodzić poza nią i wkraczać w kwestie nią nie objęte. Nie może też prowadzić do zmiany lub uzupełnienia decyzji, czy też sprostowania zawartych w niej błędów/pomyłek. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażonej w decyzji. Tym samym może znajdować zastosowanie tylko do tego co zostało w niej ujęte, a budzi wątpliwości na przykład poprzez użyte w niej niejednoznaczne sformułowania. Prawidłowo także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż tryb uregulowany w omawianym przepisie nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany rozstrzygnięcia. Nie może również zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, a więc - nie może być wykorzystywany przez stronę w celu kwestionowania samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10, Lex nr 1138176), bo temu służą inne środki prawne. W konsekwencji, Sąd orzekając w sprawie za prawidłowe uznał kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ ten zasadnie bowiem przyjął, że w zakresie dotyczącym ustalenia, czy s. c "[...]" jest podmiotem decyzji, żądanie sformułowane w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może być uwzględnione, a to z tej przyczyny, iż tryb ten nie pozwala na weryfikację decyzji i poczynionych w niej ustaleń faktycznych. W tym zaś zakresie wniosek skarżącej – B. Ch. nie tyle dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu. Podniesiono w nim bowiem, iż spółka cywilna nie może być adresatem decyzji, bo nie może być podmiotem praw i obowiązków. Wskazać przy tym należy, iż organ wojewódzki orzekając w sprawie w I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, orzekł o niewstrzymywaniu robót budowlanych prowadzonych przez firmę "[...]" s. c. D. J. i Spółka z siedziba w [...] przy ul. [...] na budynku zabytkowym położonym w [...] przy ul. [...], usytuowanym na działce o nr ewid. [...]. Przy czym, w uzasadnieniu wydanej decyzji nie zawarł żadnych stwierdzeń odnoszących się do ww. podmiotu. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy za Ministrem Kultury, iż kwestia objęta wnioskiem a dotycząca uznania wskazanej spółki cywilnej za podmiot decyzji, nie nadawała się do załatwienia w omawianym trybie. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o doprecyzowanie użytego przez organ sformułowania, a jego zakwestionowanie. Dlatego też, zdaniem Sądu, prawidłowo Minister Kultury uchylił postanowienie organu I instancji w tej części a orzekając w tym zakresie odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Prawidłowo podał przy tym, iż powyższa kwestia wykracza poza zakres ww. art. 113 § 2 k.p.a., i może być analizowana wyłącznie w toku postępowania mającego na celu zbadanie prawidłowości decyzji, prowadzonego w administracyjnym toku instancji albo w trybach nadzwyczajnych. Jednocześnie organ ten, prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w pozostałej części, wyjaśniającej wątpliwości co do sformułowania użytego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], o treści: "nie stwierdzono prowadzenia robót". Takie wyrażenie znalazło się w uzasadnieniu wskazanej decyzji, a wyjaśnienia organu I instancji w tym zakresie są spójne z pozostałą treścią wyjaśnianej decyzji i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ ten mógł w efekcie stwierdzić, iż wyrażenie to oznacza, że w chwili oględzin nie były wykonywane i nie były w toku jakiekolwiek roboty budowlane. Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w rozpoznawanych skargach. W szczególności nie stwierdził, aby kontrolowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też – skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zdaniem Sądu, orzeczenie to zapadło z uwzględnieniem okoliczności sprawy i w oparciu o prawidłową wykładnię art. 113 § 2 k.p.a. regulującego instytucję wyjaśniania wątpliwości co do treści decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a.