VII SA/Wa 1770/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skarg D. Ł., D. W. i L. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. Ł. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących D. W. i L. R. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1409) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania L. R. i D. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...] z dnia [...].04.2015 r., znak: PINB [...] nakazującą właścicielom – M. M., Z. M., A. O., L. R., S. S., D. W., D. Ł. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarze rzutu 8,95 m x 10,50 m zlokalizowanego na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], położonej w miejscowości S., gm. [...]. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek strony - Pani D. W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. [...] a w dniu 25 marca 2008 r. przeprowadził czynności kontrolne na w/w działkach. W czasie kontroli ustalono, że na działkach [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny piętrowy o pow. zabudowy 8,95 na 10,50 usytuowany w odległości 22,20 m od budynku stodoły. A. O. uczestnicząca w czynnościach kontrolnych okazała decyzję z dnia [...] stycznia 1988 r. (Nr [...]) podjętej przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Nadzoru Budowlanego i Komunalnego działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego parterowego podpiwniczonego i oświadczyła że budynek został wybudowany w latach [...] przez jej rodziców. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu prowadzone są na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. (Nr [...]) podjętej przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Nadzoru Budowlanego i Komunalnego działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy [...]udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, murowanego, krytego ogniotrwałe według projektu typowego [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, objętymi pozwoleniem na budowę szamba szczelnego i studni na działce o nr ewid. [...]położonej we wsi S., gm. [...] . Zaprojektowany budynek na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gm. [...]znajduje się obecnie na tym samym terenie stanowiącym działkę oznaczoną nr ewid. [...]. Decyzja ta uprawniała do budowy budynku mieszkalnego o dwóch kondygnacjach ( piwnica i parter) wymiarze rzutu 8,92 m x 10,30 m, zlokalizowanego w odległości 9,50 m od budynku inwentarskiego znajdującego się w północno-zachodniej części działki oraz w odległości 8,00 m od budynku mieszkalnego murowanego usytuowanego w południowo-zachodniej części działki. Wysokość budynku do kalenicy od poziomu gruntu wynosiła 6,61 m. Zaprojektowana kondygnacja budynku będąca piwnica znajdowała się 1,63 pod poziomem terenu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego, znajdującego się na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonej w miejscowości S., gmina [...]prowadzone są z odstępstwami od warunków i ustaleń wynikających z decyzji z dnia [...]stycznia 1988 r. (Nr [...]) podjętej przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Nadzoru Budowlanego i Komunalnego działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, polegającymi na: podwyższeniu budynku, zmianie długości i szerokości budynku, zmianie lokalizacji budynku. Wobec powyższych ustaleń organ przeprowadził procedurę mającą na celu doprowadzenie omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 w/w ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku - Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych uznając , że wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r nr [...] Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52, art, 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina [...], do stanu zgodnego z prawem, nałożył na aktualnych właścicieli M. M. ,Pana Z. M., Panią A. O., Panią L. R., Pana S. S., Panią D. W., Panią D. Ł. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina [...]. Obowiązku, sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w miejscowości S., gmina [...], zobowiązani nie wykonali. W związku z tym organ na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2015 r. nakazał właścicielom M. M. ,Z. M., A. O., L. R., S. S., D. W. i D. Ł. całkowitą rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarze rzutu 8,95 m x 10,50 m zlokalizowanego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położone w miejscowości S., gmina [...]. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaniechanie dalszych robót w tym przypadku nie ma zastosowania, gdyż decyzję o nakazie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych wydaje się w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli te roboty w żaden sposób nie powodują zagrożenia i są zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi. Oceny zagrożenia i zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi dokonuje się na podstawie przedłożonej przez Inwestora dokumentacji. Tutejszy organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania takiej oceny stanu technicznego budynku, z uwagi na fakt, iż Inwestor nie przedłożył stosownych dokumentów. Rozpatrując kwestię nakazania rozbiórki części obiektu stwierdzić należy, iż organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie określić zakresu rozbiórki części obiektu z zachowaniem bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania przedmiotowego budynku, albowiem ze względu na zastosowanie rozwiązania konstrukcyjno - materiałowe sprowadzała by się ona do rozbiórki obiektu budowlanego i wybudowania go na nowo. W związku z powyższym jedyną możliwością, która pozostaje organowi nadzoru budowlanego jest rozbiórka przedmiotowego budynku. Stanowisko to podzielił organ II instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja została zaskarżona do Sądu przez D. Ł., D. W. i L. R., które zarzuciły decyzji naruszenie: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, które fakty organ uznał za udowodnione, oraz powodów dla których organ odmówił wiarygodności innym dowodom, bądź odmówił im mocy dowodowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 51 ust. 5 pr. bud. poprzez wydanie decyzji o obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarze rzutu 8,95 m x 10,50 zlokalizowanego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położone w miejscowości S.. Wskazały również, że budowa przedmiotowego murowanego budynku została zakończona około 1990r. której to inwestorami byli nieżyjący już K. i B. S. na podstawie projektu budowlanego oraz uzyskanej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1988r - nr [...]. Zdaniem Skarżących budynek był zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i z uwagi na rok budowy w sprawi winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Informują, że współwłaścicielami powyższej nieruchomości są od 17-02-2010. W budynku tym od około 1990 r. zamieszkują A. O. z rodziną oraz od około 10 lat T. O. z rodziną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nadzoru Budowlanego wskazał, że właściciele omawianego budynku mieli 2 lata na sporządzenie wymaganego projektu budowlanego zamiennego. Inwestorzy nie przedstawili również żadnych dowodów na potwierdzenie faktu, że podejmują czynności zmierzające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...] z dnia [...].08.2012 r. Powyższe nie może skutkować od odstąpienia nałożenia obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Odpierając zarzut dotyczący nie zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ stwierdził, że w/w przepis dotyczy wyłącznie samowoli budowlanych wykonanych przed 1995 r. Z kolei niniejsza sprawa dotyczy realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, co reguluje inny przepis, tj. art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. [...]przeprowadził czynności kontrolne na w/w działkach. W czasie kontroli ustalił, że na działkach [...] i [...]znajduje się budynek mieszkalny piętrowy o pow. zabudowy 8,95 na 10,50 usytuowany w odległości 22,20 m od budynku stodoły. A. O. uczestnicząca w czynnościach kontrolnych okazała decyzję z dnia [...]stycznia 1988 r. (Nr [...]) podjętej przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Nadzoru Budowlanego i Komunalnego działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego parterowego podpiwniczonego i oświadczyła że budynek został wybudowany w latach [...] przez jej rodziców. W wyniku ustaleń organ uznał, że inwestor realizował budynek mieszkalny na podstawie decyzji z dnia [...]stycznia 1988 r. (Nr [...]) podjętej przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Nadzoru Budowlanego i Komunalnego działającego z upoważnienia Naczelnika Gminy [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, murowanego, krytego ogniotrwałe według projektu typowego [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, objętymi pozwoleniem na budowę szamba szczelnego i studni na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi S., gm. [...]a realizacja miała miejsce z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, co uzasadniało wdrożenie postępowania w oparciu o przepis, art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż rodzice aktualnych właścicieli uzyskali pozwolenie na budowę parterowego budynku mieszkalnego, murowanego, krytego ogniotrwałe według projektu typowego [...] wraz z obiektami towarzyszącymi, objętymi pozwoleniem na budowę szamba szczelnego i studni na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi S., gm. [...]. Z oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że na działce oznaczonej obecnie nr ewid. [...] i [...], znajduje się budynek mieszkalny piętrowy z poddaszem użytkowym. Usytuowanie tego budynku w stosunku do istniejącej zabudowy jest inne niż to wynika z planu zagospodarowania działki z dnia [...] lipca 1986 r. Z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że nie zaistniały przesłanki umożliwiające zalegalizowanie wykonanych prac na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego ponieważ wątpliwe są ustalenia organu, że obiekt został zrealizowany w oparciu o pozwolenie z dnia [...] stycznia 1988 r. skoro zrealizowano obiekt w innym miejscu i istotnie różniący się konstrukcyjnie (zamiast parterowego budynku wybudowano obiekt o dwóch kondygnacjach naziemnych plus poddasze użytkowe). W ocenie Sądu powyższy stan faktyczny uzasadnia tezę o samowoli budowlanej inwestora, który wprawdzie posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego ale zrealizował zupełnie inny obiekt niż przewidywało to pozwolenie z dnia [...] stycznia 1988 r. Nie ulega wątpliwości, że inwestor nie dysponował innym ostatecznym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie można zupełnie podzielić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że powyższe okoliczności stanowią podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego co można ocenić dopiero w toku analizy sposobu realizacji inwestycji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego ale w zupełnie innym miejscu innego obiektu mieszkalnego, niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego lub art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Potwierdza to również brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. Zgodnie z powołanym przepisem jako istotne odstępstwa ustawodawca traktuje zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak twierdzić, że taką zmianą jest dokonanie realizacji innej inwestycji w dodatku w innym miejscu niż to wynika z pozwolenia na budowę z roku 1988. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do wniosków pozwalających na przyjęcie, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwia mu realizację dowolnej inwestycji na dowolnej działce czy w dowolnym miejscu, bez względu chociażby na sposób zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na wybudowanie obiektu w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji, nie ma podstaw do traktowania tego budynku jako inwestycji zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 5 Pr.bud., gdyż takie zmiany trudno uznać jedynie jako odstępstwo w projekcie zagospodarowania działki lub terenu. W świetle powyższych rozważań uzasadniane było uchylenie zaskarżonej decyzji ,poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Pozwoli to Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na uzupełnienie materiału dowodowego oraz ewentualne zastosowanie odpowiedniej kwalifikacji prawnej a nie art. 50, 51 Pr.bu.d, jak błędnie przyjmuje się w zaskarżonej decyzji. Nie można przyjęć poglądu, który wynika z zaskarżonej decyzji , że wystarczy mieć pozwolenie na budowę i można realizować tę budowę na dowolnie wybranej działce i w dowolnym kształcie, gdyż w takiej sytuacji nie można mówić o samowoli budowlanej, a jedynie o konieczności przeprowadzenia w ostateczności postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr.bud. O błędnej kwalifikacji prawnej odsyłającej do art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. w przypadku samowolnej zmiany usytuowania obiektu budowlanego, może świadczyć chociażby to, że nie ma możliwości w oparciu o ww. przepis nałożenia obowiązku wykazania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, które by mogły mieć usytuowania obiektu budowlanego zgodnie z pierwotnie wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzanym projektem budowlanym. Usytuowanie obiektu budowlanego na innej działce, niż było to określone w pozwoleniu na budowę, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), lecz samowolę budowlaną. W tym stanie rzeczy, skoro skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 j.t.ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.