VII SA/Wa 1771/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENI Decyzją z dnia [...].06.2006r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.1993r., nr [...], w części zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Spółdzielni [...] "Z." pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze na terenie nieruchomości położonej przy ul. G. w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dostarczonej przez Wspólnotę Mieszkaniową S. ekspertyzie technicznej stwierdzono, iż część ściany południowej budynku zlokalizowanego przy ul. G. została nadwieszona, a wcześniej oparta na ścianie szczytowej budynku przy ulicy S. Z części rysunkowej projektu budowlanego, zatwierdzonej w/w decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].12.1993r., nr [...] wynika, iż część ściany budynku przy ul. G. zaprojektowano nad budynkiem położonym przy ul. S. Ponieważ część inwestycji została zaprojektowana na terenie do którego inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to należy uznać, iż tym samym rażąco został naruszony przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. Ponieważ w/w wada dotyczyła jedynie budynku usytuowanego przy ul. G. i organ I instancji nie stwierdził istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.1993r., nr [...], w części dotyczącej budynku usytuowanego przy ul. G. to decyzją z dnia [...].06.2006r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...].12.1993r. wyłącznie w części dotkniętej w/w wadą. W wyniku odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej GINB decyzją z dnia [...].10.2006r., [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...].12.1993r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego z usługami położonego przy ul. G. w W. a jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji w pozostałej części - dot. budynku przy ul. G. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, iż przyczyną uchylenia decyzji Wojewody jest fakt, że rozstrzygnięcie w niej zawarte jest niepełne. Postępowanie nieważnościowe wszczęto co do całej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.1993r., natomiast rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...].06.2006r. dotyczyło jedynie części weryfikowanej i stąd decyzję tę należało uznać za nieprawidłową. Jednocześnie GINB podzielił stanowisko Wojewody co do wadliwości decyzji Burmistrza z dnia [...].12.1993r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku przy ul. G. Powołując art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., GINB stwierdził, iż pozwolenie wydano Spółdzielni [...] "Z.", która niewykazała posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na której usytuowany jest budynek wielorodzinny przy ul. S., nad którym to budynkiem projekt budowlany przewidywał usytuowanie części budynku G. W ocenie organu odwoławczego było to rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotkniętej w/w wadą. Co do części decyzji obejmującej budynek przy ul. G. należało odmówić stwierdzenia nieważności wobec braku przesłanek. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa G. Wyrokiem z dnia [...].03.2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko organu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. gdyż inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości sąsiedniej przy ul. S. W wyniku skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17.09.2008r., sygn. II OSK 1043/07 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę na niewłaściwe rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", co doprowadziło, iż naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. miało taki charakter w okolicznościach nin. sprawy. Powołując dyspozycję art. 29 ust. 5 ustawy NSA wyjaśnił, iż prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać wg prawa cywilnego, a może ono wynikać z różnych praw rzeczowych bądź innych stosunków zobowiązaniowych. Wskazując, że zarówno organy jak i sąd przyjęły wyłącznie oczywistość naruszenia prawa jako przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2, NSA podkreślił, iż nie jest to wystarczająca podstawa do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w tej sprawie, które jeszcze powinno być oceniane przez pryzmat charakteru tego przepisu oraz skutków które wywołuje decyzja. Rozpoznając sprawę ponownie i mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) WSA w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z obowiązującym, na czas wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 38/74, poz. 229) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. W przedmiotowej sprawie chodzi o nieruchomość przy ul. S., na której usytuowany był budynek wielorodzinny, a zatwierdzony projekt budowlany dla budynku przy ul. G. przewidywał usytuowanie jego części nad tym istniejącym budynkiem czterokondygnacyjnym (S.), co zostało uznane przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe za rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki jakie wywołuje decyzja (wyrok SN z 8.04.1994r. - III ARN 13/94, ONS 3; poz. 36; wyrok NSA z 18.07.1994r. - V SA 535/94 ONSA 2/95, poz. 91). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 17.09.2008r., II OSK 1043/07, który zapadł w niniejszej sprawie, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, zaś w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis nie wymagający stosowania wykładni prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W przedmiotowej sprawie inwestor realizując inwestycję G. w W. ulokował nawis w przestrzeni nad budynkiem przy ul. S., a więc wykorzystał nieruchomość sąsiednią na cele budowlane, nie legitymując się w tym zakresie stosownym prawem. Ta oczywistość naruszenia prawa (co organ przyjął jako rażące) nie jest wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w tej sprawie, bowiem należy jeszcze ocenić charakter przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, który dotyczy ochrony własności w procesie inwestycyjnym. W sytuacji gdy prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceniać należy wg prawa cywilnego regulującego prawo własności jako prawo pierwotne w stosunku do prawa budowlanego, to nie można dokonywać wykładni naruszenia art. 29 ust. 5 tej ustawy tylko w zakresie wynikającym z brzmienia tego przepisu. Bezwzględne prawo własności uprawnia właściciela do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, jednakże w praktyce zdarzają się różne okazje do nieuzasadnionego naruszenia cudzego prawa własności i jak podkreślił NSA w wyroku przypadek taki może wystąpić przy przekroczeniu gruntu sąsiedniego w sytuacji wznoszenia budynków wielokondygnacyjnych realizowanych w zbliżeniu, jak to ma miejsce w nin. sprawie. Przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu jest naruszeniem własności innej osoby, z reguły powodującym powstanie roszczenia o przywrócenie stanu poprzedniego (art. 151 kc). Jeżeli jednak przekroczenie granicy sąsiedniego gruntu nastąpiło bez winy umyślnej, to właściciel którego prawo zostało naruszone, nie może w zasadzie żądać przywrócenia stanu poprzedniego, służą mu natomiast dwa roszczenia tj. o stosowne wynagrodzenie albo o wykupienie zajętej części gruntu. W świetle art. 151 kc roszczenia o przywrócenie stanu poprzedniego uzależniono wyłącznie od winy umyślnej inwestora oraz niezwłocznego sprzeciwu sąsiada albo zagrożenia niewspółmierną szkodą, co w tej sprawie nie występuje. A zatem przy ocenie decyzji Burmistrza [...] o pozwoleniu na budowę organ prowadzący postępowanie nieważnościowe winien odnieść się do charakteru przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r. z uwzględnieniem treści art. 151 kc, a także przeanalizować skutki ekonomiczno - gospodarcze, które ta decyzja wywołała i dopiero na podstawie całościowej oceny przepisów odnoszących się do tej kwestii wraz z oceną skutków gospodarczych, w kontekście możliwości ich zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, dokonać prawidłowej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja wobec naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a organ ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do wyżej wskazanych uwag i dokona ponownej oceny czy istotnie naruszenie prawa wystąpiło i czy miało charakter rażący.