VII SA/Wa 1771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. B. – B., D. B., A. C., R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pismem z dnia 14 lipca 2017 r. K. B. – B., D. B., A. C., R. C. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z instalacjami związanymi z tymi obiektami na działce nr ewid. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W skardze strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych niesie za sobą skutki niemożliwe do odwrócenia. Według skarżących w przypadku uwzględnienia skargi i zwrócenia sprawy organowi II instancji a następnie uwzględnienia odwołania i uchylenia decyzji organu I instancji wykonanie przez inwestora części lub całości inwestycji, skutkować będzie znacznymi stratami finansowymi, ewentualnie trudnymi do odwrócenia skutkami związanymi z zaawansowaniem wykonywanych robót. Skarżący podkreślili, że Inwestor już przystąpił do wykonania robót związanych z przygotowaniem placu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany przepis prawny jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/2004). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie złożony wniosek dotyczy decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). Biorąc pod uwagę powyższe należy zaakcentować, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, decyzje o umorzeniu postępowania nie posiadają waloru wykonalności, albowiem nie rodzą jakiegokolwiek uprawnienia po stronie skarżącego i nie nadają się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę skarżącą, jak również inne strony żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Ponadto z decyzji tych nie wynika bezpośrednio żadna powinność określonego zachowania strony, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Na marginesie Sąd nadmienia, że skarżący w uzasadnieniu odnieśli się w istocie do następstw, jakie może wywołać decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Niewątpliwie intencją wnioskodawców jest zablokowanie procesu inwestycyjno-budowlanego tj. wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Należy jednak podkreślić, że wykonanie obiektu budowalnego jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym, a wobec tego nie prowadzi do skutku, który można by określić jako nie dający się odwrócić. Odwrócenie takiego skutku jest natomiast zależne tylko od możliwości technicznych inwestora. W tym zakresie w całości należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 868/11, że z samej istoty udzielonego pozwolenia na budowę nie wynika fakt konieczności jego wstrzymania z uwagi na nieodwracalne skutki, skoro taki skutek jest jak najbardziej możliwy do odwrócenia, a jedynie przesłanka trudnych do odwrócenia skutków uprawnia do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jak wskazał NSA samo wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem fatycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (por postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 651/15). Ponadto twierdzenia skarżących o nieodwracalności skutków, jakie niesie rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych mają charakter ogólnikowych twierdzeń, nie wskazując na konkretną szkodę grożącą skarżącym. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącym na skutek wykonania decyzji uniemożliwia natomiast jego merytoryczną ocenę, w konsekwencji uzasadniając jego oddalenie (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II FZ 460/10, LEX nr 742514). W tym miejscu Sąd raz jeszcze pragnie przypomnieć, że to wnioskodawcy winni wskazać okoliczności uzasadniające ich żądanie. Okoliczności te muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, a nie tylko potencjalny i hipotetyczny. Na zakończenie należy wskazać, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Zgodnie zaś z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Znaczy to, że rozstrzygnięcie w kwestii ochrony tymczasowej na etapie postępowania sądowo-administracyjnego nie wiąże Sądu co do rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą bowiem podlegały ocenie Sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.