VII SA/Wa 1772/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając w oparciu o art. 141 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 113 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu zażalenia A. J. z dnia [...] sierpnia 2008 r. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] w sprawie interpretacji zakresu uprawnień budowlanych nr ewid. [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. A. J. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o interpretację posiadanych uprawnień budowlanych nr ewid. [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych w stosunku do obecnej specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wydała w dniu [...] lipca 2008 r. postanowienie w którym wyjaśniła, że nadane wnioskodawcy uprawnienia budowlane upoważniają do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania, kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów instalacji oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie instalacji elektrycznych oraz sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 projektów instalacji elektrycznych. Dodatkowo organ wyjaśnił, że "instalacje elektryczne" stanowiły wszelkie instalacje w obiektach budowlanych i na terenie nieruchomości służące do zaopatrzenia w energię do napędów elektrycznych, ogrzewania, oświetlenia i sygnalizacji oraz do ochrony przed wyładowaniami atmosferycznymi i przed skutkami elektryczności statycznej lub prądów błądzących. Organ wyjaśnił również, że użyte w decyzji nadającej uprawnienia określenie "instalacje elektryczne" zostało zastąpione przez sformułowanie "sieci i instalacje elektryczne" obejmujące instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne. Tym niemniej zmiana ta dotyczy wyłącznie zakresu uprawnień budowlanych nadanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) wydanych po dacie 13 stycznia 1989 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie nowelizujące z dnia 20 grudnia 1988 r. W rezultacie wskazana zmiana nie obejmuje uprawnień budowlanych nadanych przed tą datą, czyli również uprawnień wnioskodawcy. A. J. złożył zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że w dacie przyznania mu uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych była to jedyna formuła uprawnień elektrycznych uzyskanych podczas pracy w budownictwie elektroenergetycznym. Wnioskodawca wskazał, że pracował przy budowie takich obiektów jak: Elektrociepłownia [...], [...], Elektrownia [...] i sieci elektroenergetyczne ze stacjami energetycznymi. Zdaniem skarżącego, w pojęciu instalacje elektryczne zawierało się pojęcie sieci elektrycznych, gdyż nie przyznawano wówczas odrębnych uprawnień w zakresie sieci elektrycznych. W konsekwencji posiadane przez niego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych uzyskane w 1983 r. obejmują zarówno sieci, jak i instalacje elektryczne. Rozpatrując zażalenie A. J., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zwróciła uwagę, że osoby posiadające uprawnienia budowlane wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie obowiązują nadal w zakresie w jakim je nadano. W ocenie organu odwoławczego na zakres uprawnień budowlanych A. J. nie miały wpływu zmiany prawne dokonane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 42, poz. 334), które doprecyzowały, że sieci i instalacje elektryczne obejmowały "instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne". W rezultacie uzyskane przez składającego zażalenie uprawnienia budowlane nie upoważniają do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w zakresie sieci elektrycznych. Ponadto Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zaakcentowała, że w zakresie pojęciowym "instalacje elektryczne" nie mieszczą się "sieci elektryczne", na które zwrócił uwagę w zażaleniu A. J. Potwierdza to treść § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosownie do której osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia pełniły samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w zakresie sieci gazowych i elektrycznych na podstawie stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego dokonanego przez zakład pracy zachowują prawo do ich pełnienia w tych zakładach przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej powyższe wskazuje na fakt, że uprawnienia budowlane w zakresie sieci elektrycznych, w okresie od 1 kwietnia 1975 r. do 13 stycznia 1989 r. (tj. od daty wejścia w przepisów rozporządzenia z 1975 r. do czasu wejścia w życie przepisów rozporządzenia) nadawane były nie przez wojewodów, lecz przez zakłady pracy. Z § 2 rozporządzenia 1988 r. wynika zatem, że uprawnienia w zakresie sieci elektrycznych nie mieściły się w zakresie specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych i wobec tego nadawane były przez zakłady pracy, jako uprawnienia nie określone w zakresie kompetencji wojewodów. Jako nieprawdziwe organ uznał zatem twierdzenie A. J., że sieci elektryczne mieściły się w pojęciu instalacji elektrycznych, związku z czym jest on upoważniony także do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych zakresie sieci elektrycznych. Ponadto organ drugiej instancji wyjaśnił, że art. 113 § 2 kpa służy wyjaśnieniu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji. Powyższe postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2008 r. stało się przedmiotem skargi A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz § 5 ust. 1 pkt. 1 i § 13 ust. 1 pkt. 4 lit. d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zw. z art. 2 Dyrektywy 1999/42/WE i art. 2 Dyrektywy 92/51/EWG, gdyż Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa błędnie zinterpretowała zakres nadanych mu uprawnień w świetle przepisów krajowego i wspólnotowego porządku prawnego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia potwierdzającego nabycie uprawnień budowlanych upoważniających do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych także w zakresie sieci elektrycznych; napowietrznych i kablowych linii energetycznych, stacji i urządzeń elektroenergetycznych, zgodnie z odbytą praktyka zawodową tak w kraju jak i za granicą. W uzasadnieniu skargi A. J. powtórzył w zasadniczej części zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r. Dodał, że przeprowadzona w N. w ubiegłym roku w postępowaniu urzędowym weryfikacja jego przygotowania zawodowego i uzyskanie kwalifikacji "Autoryzowanego zagranicznego elektroinstalatora" dotyczącą osób z wykształceniem o specjalności elektroenergetyka upoważniała go do prowadzenia i nadzorowania robót elektroenergetycznych (budowy rozdzielni, stacji, kabli, sieci także średniego i wysokiego napięcia) w N. w tym także na budowie "M. " prowadzonej przez [...] firmę B. Skarżący podkreślił, że weryfikacja jego kwalifikacji została dokonana przez N. Urząd Państwowy "[...]", zgodnie z art.2 Dyrektywy 1999/42/WE i art. 2 Dyrektywy 92/51/EWG, które określają warunki weryfikacji i stanowią o umiejętnościach i przygotowaniu wymaganym do wykonywania podobnej działalności w krajach Unii Europejskiej. Tymczasem wydane postanowienia, zarówno [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa jak też Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie brały pod uwagę obowiązującego także Polskę ustawodawstwa wspólnotowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu - choć z zupełnie innych powodów, niż podane w skardze - ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienia wydawane przez organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa opierały się o przepis art. 113 § 2 kpa i dotyczyły wyjaśnienia w drodze postanowienia na żądanie A. J. wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane. Powołany przepis służy wyjaśnianiu wątpliwości decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą istotne wątpliwości, są niejednoznaczne i zawiłe w stopniu utrudniającym ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjaśnienie wątpliwości nie może w jakikolwiek sposób prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia lub pozostawać w sprzeczności z treścią interpretowanej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005). Za zasadne należy uznać stanowisko, że wątpliwość dotycząca treści decyzji powinna mieć charakter obiektywny i istnieć już w momencie jej wydania przez organ i w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Jedynie w takim przypadku istnieje obowiązek dokonania odpowiedniej wykładni treści decyzji, tak aby stała się ona czytelnym aktem adresowanym do strony występującej z żądaniem i wywodzącej określone prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. W sytuacji braku obiektywnej niejasności treści decyzji administracyjnej organ, do którego występuje strona z odpowiednim żądaniem obowiązany jest odmówić dokonania wyjaśnienia. Występowanie wątpliwości w treści decyzji nie można utożsamiać z sytuacją, gdy decyzja ta nie zawierała żadnych niejasności, jednakże wskutek zmiany przepisów prawa utrudnione stało się korzystanie w praktyce z uprawnień wynikających z tego aktu. W takim przypadku organ nie może twierdzić, iż treść decyzji budzi wątpliwości i rozstrzygnąć dokonując określonej wykładni. W takim bowiem przypadku organ nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, lecz dokonuje interpretacji aktualnie obowiązujących przepisów prawa, zaś rozstrzygnięcia wydawane w takich przypadkach w oparciu o przepis art. 113 § 2 kpa nabierają charakteru nowych aktów kształtujących sytuację prawną strony w świetle nowego porządku prawnego, co należy uznać za niedopuszczalne. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany merytorycznej treści decyzji w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 kpa i nadania niejako nowych uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązującego porządku prawnego. Należy w tym miejscu wskazać, że zaprezentowany pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1560/01, czy też z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01). Przykładowo w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. Sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można dokonywać zmian ani uzupełniania decyzji administracyjnej lub dostosowywać jej treści do wymogów nowego stanu prawnego. Podzielając całkowicie stanowisko wyrażone w przytoczonych orzeczeniach i przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy zauważenia wymaga, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane, której wyjaśnienia domaga się skarżący wydana została na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 i § 13 ust. 1 pkt 4 lit d) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 1 cytowanego aktu wykonawczego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wymagane było przygotowanie zawodowe w postaci ukończenia wyższej szkoły technicznej, stwierdzonego dyplomem oraz co najmniej dwuletnia praktyka na budowie. Natomiast zgodnie z powołanym § 13 ust. 1 pkt 4 lit d) Organ stwierdzał posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót oraz funkcji w specjalnościach techniczno-budowlanych instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych. Przepisy będące podstawą decyzji nadającej uprawnienia A. J. ograniczają się do specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych. Taki też zakres uprawnień budowlanych został zapisany wprost w decyzji nadającej uprawnienia budowlane z dnia [...] października 1983 r. nr ewid. [...], która powtarza w istocie sformułowania zawarte w cytowanych przepisach, które stanowiły podstawę jej wydania. W rezultacie nie można twierdzić, że decyzja nadająca w dniu [...] października 1983 uprawnienia budowlane A. J. zawiera jakiekolwiek niejasności co do zakresu uprawnień budowlanych, wymagające wyjaśnienia w drodze postanowienia. Dlatego uznać należy, że organy samorządu zawodowego niezasadnie wydały postanowienia wyjaśniające treść nadanych uprawnień. Zawierają one bowiem niedopuszczalną polemikę ze skarżącym odnośnie zakresu posiadanych uprawnień w kontekście wpływu zmian w prawie, które nastąpiły po wydaniu wspomnianej decyzji na posiadany zakres uprawnień. Tymczasem takie działania organów - w sytuacji gdy treść decyzji rozpatrywana pod kątem przepisów obowiązujących w dacie jej wydania nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych - nie mają umocowania w art. 113 § 2 kpa. Skoro Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpatrując zażalenie A. J. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2008 r. słusznie zauważyła, że art. 113 § 2 kpa służy wyjaśnieniu wątpliwości jedynie takich decyzji administracyjnych, których sentencja i uzasadnienie budzą wątpliwości, natomiast nie może być instrumentem prowadzącym do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego to nie może utrzymać w mocy postanowienie wyjaśniające wątpliwości. W ocenie Sądu w takim przypadku organ drugiej instancji powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa i uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wyjaśnienia wątpliwości, powołując się na przedstawioną wyżej argumentację. Zdaniem Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. nr [...] nadającej określone uprawnienia budowlane nie budzi żadnych wątpliwości i nie wymaga przeprowadzenia procesu interpretacyjnego i dokonywania wykładni jej treści. Organ pierwszej instancji powinien zatem domówić wyjaśnienia treści decyzji. Czym innym jednak jest jak najbardziej dopuszczalna, czy wręcz konieczna korespondencja prowadzona między skarżącym a organem samorządu zawodowego w celu wyjaśnienia wpływu zmian dokonanych w przepisach prawa na zakres uprawnień budowlanych A. J. Innymi słowy brak wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1983 r. w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania nie oznacza, że nie istnieje konieczność ustalenia właściwego zakresu uprawnień budowlanych w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa. W szczególności organ prowadząc na nowo postępowanie będzie zobowiązany do wnikliwej analizy wniosku skarżącego w kontekście powoływanych przez niego przepisów wspólnotowych. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nowelizację przepisów Prawa budowlanego, skreślenie art. 12a tej ustawy i wejście w życie ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.