VII SA/Wa 1772/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek Z. S. w sprawie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...] wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...]i [...], gm. [...], - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 28 marca 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek Z. S. z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...] wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...] i [...], gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (j. t. Dz. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Z. S. w sprawie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego opisanego powyżej. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], zażalenie wniosła Z. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, po rozpoznaniu zażalenia Z. S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]jest prawidłowe. Wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W rozpatrywanej sprawie odmowę wszczęcia postępowania organ powiatowy uzasadnił tym, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...] wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...] i [...], gm. [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Organ drugiej instancji, podał, że z akt sprawy wynika, że na działkach oznaczonych m. in. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], inwestor – [...] S.A. uzyskał na podstawie zgłoszenia z dnia 4 listopada 2013 r. przyjętego do Starostwa Powiatowego w [...], Wydziału Architektury i Budownictwa, prawo do prowadzenia robót budowlanych przy budowie przyłącza telekomunikacyjnego, w tym kabla telekomunikacyjnego metalicznego ziemnego z rurociągiem kablowym Ø 40. Z mapy do celów projektowych stanowiącej załącznik do w/w zgłoszenia wynika, że w/w inwestycja nie przebiega przez działkę oznaczoną nr ewid. [...] położonej w [...], stanowiącą własność skarżącej Z. S. Organ wskazał, że Z. S. we wniosku z dnia 26 marca 2014 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o natychmiastowe nakazanie wstrzymania budowy przyłącza telekomunikacyjnego z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi - zdrowia i życia w wyniku zawalenia budynku gospodarczego i ściany murowanej znajdującej się pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że z dokumentacji projektowej przedmiotowego przyłącza telekomunikacyjnego wynika, że rurociąg kablowy z kablem telekomunikacyjnym tego przyłącza winien znajdować się na głębokości 0,70 m oraz w odległości poziomej 0,60 m od granicy działki oznaczonej nr ewid. [...] i w odległości 0,75 m od ściany budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. W myśl § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 47, poz. 401), wykopy o ścianach pionowych nieumocnionych, bez rozparcia lub podparcia mogą być wykonywane tylko do głębokości 1 m w gruntach zwartych, w przypadku gdy teren przy wykopie nie jest obciążony w pasie o szerokości równej głębokości wykopu. Biorąc powyższe pod uwagę, wykonanie wykopu umożliwiającego położenie rurociągu kablowego na głębokości 0,70 m, z zachowaniem warunków bezpieczeństwa określonych w dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do zgłoszenia, przy przyjęciu, że budynek skarżącej w świetle norm polskich posadowiony jest minimum poniżej 100 cm poniżej poziomu terenu (II strefa przemarzania) stwierdził zatem, że roboty budowlane prowadzone przy budowie przyłącza nie mogą spowodować rozluźnienia gruntu pod fundamentami budynku, gdyż są wykonywane w odległości 0,75 m od budynku i na głębokości nieprzekraczającej posadowienia budynku, tym samym nie mogą stanowić bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania dla budynku skarżącej, na co wskazuje Z. S. we wniosku o wszczęcie postępowania. Ponadto z dokumentacji wynika, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie ma wpływu na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego, wód i gleby. Co więcej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2014 r. (przeprowadzonej w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego) wskazano, że na omawianych działkach nie są prowadzone roboty budowlanego, a zatem tym bardziej nie można w ślad za skarżącą twierdzić, że inwestycja powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa i mienia skarżącej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w strefie oddziaływania spornej inwestycji, która nie narusza interesów skarżącej. Zdaniem organów obu instancji w/w przyłącze telekomunikacyjne w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki o nr ewid. [...]. Również argumentacja wskazana w zażaleniu nie przesądza, że skarżąca posiada interes prawny w sprawie objętej wnioskiem z dnia 26 marca 2014 r. Mając na uwadze treść żądania Z. S. z dnia 26 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...]wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...]i [...], gm. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wniosła Z. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji ewentualnie ich uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo tego, że organ pierwszej instancji niezasadnie wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej; 3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, a w szczególności poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania; 4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, iż zachodziły przesłanki przewidziane w treści tego przepisu uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy tymczasem organy były obowiązane wszcząć postępowanie z wniosku złożonego przez Z. S. wobec faktu, iż skarżąca winna być uznana za stronę postępowania, bowiem realizacja przedmiotowej inwestycji oddziałuje na działkę skarżącej, a przede wszystkim narusza jej prawo własności; 5) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez niezebranie oraz nierozpatrzenie wszechstronnie materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie, że w toku pozostaje m. in. sprawa z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego w miejscowości [...], gm. [...], których rozstrzygnięcie ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie; 6) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. 7) obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 k.p.a. 8) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie iż przyłącze zlokalizowane jest w odległości wskazanej w tym przepisie, tj. 0,75 m od linii rozgraniczającej pas drogowy, gdy tymczasem jest ono usytuowane w linii rozgraniczającej pas drogowy - od granicy administracyjnej (spornej) działki [...] oraz 0,50 m od budynku skarżącej posadowionego na kamiennym fundamencie na wapnie i odchylonego muru szopy, a wykop z pomiarów wykonanych przez geodetów wykonawcy poprzez posadowienie słupka w gruncie, ma być wykonany w odległości 0,43 m od dwóch budynków skarżącej; 9) naruszenie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wykonanie określonego obiektu w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 w/w przepisu, gdy tymczasem obowiązek ten w stosunku do przedmiotowej inwestycji jest obligatoryjny, bowiem jego realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że swój interes prawny wywodzi z prawa własności i art.140 Kodeksu cywilnego, bowiem prowadzona inwestycja godzi w prawo własności skarżącej do działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...]wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...]i [...], gm. [...]. Jak wynika z akt sprawy w wyniku postępowania oraz czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działkach oznaczonych m. in. nr ewid. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], inwestor – [...] S.A. uzyskał na podstawie zgłoszenia z dnia 4 listopada 2013 r. prawo do prowadzenia robót budowlanych przy budowie przyłącza telekomunikacyjnego. Organ ocenił, że w/w inwestycja nie przebiega przez działkę oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą własność skarżącej Z. S.Organ ustalił na jakiej głębokości oraz w jakiej odległości powinien był położony rurociąg kablowy z kablem telekomunikacyjnym tego przyłącza od granicy działki oznaczonej nr ewid. [...]. Organ odniósł się również do bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania budynku skarżącej oraz do oddziaływania na środowisko oraz wpływu na zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego, wód i gleby. Uznał, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w strefie oddziaływania spornej inwestycji. Poczynił szereg innych ustaleń, które opisał w swoim uzasadnieniu. W związku z powyższym należy przypomnieć, że skarżącą w piśmie z dnia 26 marca 2014 r. domagała się zbadana legalności lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w [...]wzdłuż wschodniej granicy działki [...] z działkami o nr [...]i [...], gm. [...], bowiem realizacja przedmiotowej inwestycji oddziałuje na działkę skarżącej, w tym na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowanie budynku skarżącej, a przede wszystkim narusza jej prawo własności. Podała, że istnieje zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz grozi skarżącej niewspółmiernie wielka szkoda w wyniku zalewania budynku gospodarczego i ściany murowanej znajdującej się pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce nr [...]. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, ale również ocena interesu prawnego skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącej i załatwienie jej żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy, co oznacza, iż zaskarżone uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.