VII SA/Wa 1773/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. postanowieniem z dnia [...] września 2005r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy ul. Ż. przez "[...]" Sp. z o.o. jako prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2005r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2005r. organ I instancji nakazał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sporządzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu złożonej dokumentacji wraz z wnioskiem inwestora PINB dla miasta na prawach powiatu w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]" w S. przy ul. Ż. Po wszczęciu na wniosek B. i A.P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] maja 2006r. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i określonymi w nim warunkami, budynek byłego internatu na działce nr [...] należy zachować z możliwością przebudowy oraz, że wolnostojący obiekt tzw. "barbakan" należy zachować w niezmienionym kształcie. Natomiast w pkt 4.2 planu określono wysokość zabudowy do 12,5m; ustalenie to nie dotyczy budynku byłego internatu (który został rozebrany), którego wysokość należy zachować bez zmian. Natomiast inwestor w trakcie budowy rozebrał zarówno budynek byłego internatu jak też barbakan objęte ochroną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w projekcie budowlanym zamiennym przekroczono wysokość dopuszczoną planem. Dlatego też organ wojewódzki uznał, że prowadzona ze zmianami inwestycja oraz zmiany przedstawione w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym są niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja zatwierdzająca projekt zamienny i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych rażąco naruszyła prawo. Jednakże w trybie odwoławczym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2006r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zarzucił, iż wobec całkowitego rozebrania obiektów, które miały pozostać, nie uzasadniono czy realizacja przedmiotowego obiektu w niezabudowanym już terenie powinna zostać przeprowadzona na warunkach wytycznych dotyczących nowych inwestycji czy też jak dla przebudowy i rozbudowy obiektów istniejących. Wskazał również na brak jednoznacznego stanowiska organu właściwego ds. miejscowego planu odnośnie zgodności projektu budowlanego zamiennego z w/wym. planem zagospodarowania przestrzennego i na konieczność wyjaśnienia kwestii kontynuacji robót budowlanych pomimo ich wstrzymania oraz kwestii rozbiórek części obiektów zalecanych do zachowania i ochrony. Rozpatrujący ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uprzednio wystąpił pismem z dnia 25 kwietnia 2007r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta S. o wyrażenie stanowiska w zakresie zgodności projektu budowlanego zamiennego z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ właściwy ds. miejscowego planu pismem z dnia 8 maja 2007r. udzielił odpowiedzi że "ostateczna opinia tego organu została wyrażona w piśmie z dnia 14 grudnia 2006r. odnoszącej się do wielkości zabudowy określonej przedstawionym projektem (zamiennym), w którym uznano zgodność zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego" (w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2006r. stwierdzono, że projekt budowlany zamienny w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku, kształtu dachu spełnia warunki wyznaczone zapisami przywołanego planu). Organ wojewódzki w uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił jako istotne, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie przewiduje zmian co do wysokości budynku w odniesieniu do pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2005r. Projekt ten zawierał również analizę zacienienia budynków sąsiednich, wykazującą zgodności planowanej inwestycji z przepisami. W prowadzonym ówcześnie postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę projektowana wysokość budynku nie została zakwestionowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem analizując dokonane zmiany od warunków udzielonego pozwolenia (warunek pozostawienia obiektów chronionych przepisami planu zagospodarowania przestrzennego) nieuzasadnione jest kwestionowanie wysokości budynku, której inwestor nie planuje zmienić, a którą organ właściwy ds. miejscowego planu uznaje za zgodną z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jak stwierdził dalej organ I instancji rozbiórka dwóch ścian budynku byłego internatu oraz barbakanu stanowiła istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2005r., bowiem postawiono w nim warunek pozostawienia obiektów chronionych zapisami planu zagospodarowania przestrzennego (pozostałe roboty rozbiórkowe wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na rozbiórkę z dnia [...] kwietnia 2005r. Prezydenta Miasta S.). Samowolne wyburzenie elementów zalecanych do zachowania i ochrony stanowiło naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z planem w zakresie zachowania elementów chronionych (szczególnie autentyczności materiałów budowlanych). \W takiej sytuacji - jak stwierdził organ nadzorczy I instancji - możliwe jest jedynie odtworzenie tych elementów z nowych materiałów w niezmienionej lokalizacji i kształcie, co zakłada zatwierdzony projekt zamienny. W tej sytuacji - w ocenie organu nadzorczego - uzasadnione było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Jak stwierdził dalej organ I instancji, decyzja ta nie jest obarczona żadną wadą z art. 156 kpa, dlatego też nie istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Rozpatrujący sprawę, w wyniku odwołania małżonków P. , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2004r.), którego pkt 4 karty teren zawiera warunki odnośnie linii i wysokość zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz inne warunki dotyczące budynku byłego internatu na działce nr [...], który należy zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy wyburzyć istniejącą zabudowę substandardową tj. dwie wtórne przybudówki, wolnostojący obiekt tzw. "barbakan" do zachowania w niezmienionym kształcie oraz dachy spadziste o nachyleniu 40-45°. Analizując zgodność inwestycji z zapisami planu, organ odwoławczy zwrócił uwagę na zaświadczenie Urzędu Miasta S. dnia [...] grudnia 2005r., w którym urząd stwierdził, że przedstawiony do oceny projekt budowlany w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości i dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku i kształtu dachu nie odbiega w zasadniczy sposób od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 2005r. projektu budowlanego i spełnia warunki wyznaczone zapisami planu. Pismo urzędu z dnia 8 maja 2007r. w nawiązaniu do tej opinii potwierdziło "zgodność parametrów zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego". Aczkolwiek - jak stwierdził dalej organ - pomimo pewnych rozbieżności w zaświadczeniu z dnia 14 grudnia 2005r., co stanowiło m.in. podstawę do uchylenia przez GINB decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2006r. stwierdzającą nieważność zatwierdzenia projektu zamiennego, w aspekcie pisma urzędu z dnia 8 maja 2007r. uznać należy zgodność przedmiotowej inwestycji z prawem miejscowym. W ocenie organu odwoławczego wątpliwości może budzić kwestia interpretacji niektórych przepisów w planie, ale to nie może stanowić podstawy do uznania ewentualnego naruszenia jako wady kwalifikowanej, wypełniającej dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co do kwestii rozbiórki barbakanu oraz dwóch ścian byłego internatu GINB podzielił argumentację organu wojewódzkiego, bowiem w rzeczywistości stanowiły one odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, stanowiąc bezpośrednio przyczynę wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, którego zastosowania konsekwencją była decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2005r., będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego. W konkluzji organ odwoławczy, wskazując nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego oraz zasady obowiązujące w tym postępowaniu, stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja organu I instancji jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2005r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę sadową na powyższą decyzję wnieśli małżonkowie P. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 10 § 1 kpa, 76 § 2 i § 3 w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1, 156 § 2 kpa, art. 3 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z pkt 3 prawa budowlanego oraz Uchwały Rady Miasta S. Według skarżących organ odwoławczy nie badał czy zostały wykonane jego wytyczne zawarte we wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję stwierdzającą nieważność udzielenia pozwolenia na budowę oraz że nie została ustalona kluczowa kwestia czy inwestycja budowy 2 budynków w miejsce bezprawnie wyburzonego budynku dawnego internatu powinna być przeprowadzona na warunkach dotyczących nowych inwestycji czy też jak dla rozbudowy i przebudowy obiektów istniejących. Zdaniem skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja podlegała wyłączeniu spod warunków planu przewidującego dla nowych obiektów maks. wysokość zabudowy 12,5 m oraz zachowania odległości 30 m od granicy [...] Parku Krajobrazowego, bowiem budowa zespołu mieszkaniowo-usługowego składającego się z dwóch budynków o wysokości 18,5 i 15,5 m nie stanowi rozbudowy ani odbudowy dawnego internatu o wysokości 16,5 m, lecz nową inwestycję. Ani pozwolenie na budowę ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniały wyburzenia lub rozebrania z powodu złego stanu technicznego dawnego budynku internatu. Miejscowy plan ustalał zachowanie budynku internatu oraz zachowanie "barbakanu" w niezmienionym stanie. Dlatego też, zdaniem skarżących, organ odwoławczy dokonał rażąco błędnej wykładni planu miejscowego dopuszczając wyburzenie obiektu objętego ochroną konserwatorską. Niezgodność projektu budowlanego inwestycji i udzielenie pozwolenia stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Skarżący zarzucili dalej, że organ wojewódzki przy ponownym wydaniu decyzji ograniczył prowadzone postępowanie wyłącznie do uzyskania pisma Urzędu Miasta S., przy czym nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do jego treści. PINB wydając decyzję zatwierdzającą projekt zamienny który w istocie nie różnił się od pierwotnego i w sumie był niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, rażąco naruszył prawo miejscowe, zaś organ nadzorczy nie wziął pod uwagę, że pismo Urzędu Miasta z dnia 8 maja 2007r. nie zawierało jednoznacznej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami prawa miejscowego. Zdaniem skarżących, w sytuacji, gdy nowo budowane budynki nie spełniają wymogów zapisanych w karcie terenu, a organy w postępowaniu nieważnościowym nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności uzasadnione jest żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena jakiej podlega badana decyzja, ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie o zawężonym i ściśle określonym przepisami kpa zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu (bądź nie) przez organ administracji przepisu kpa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarga podlega uwzględnieniu lecz z innych motywów niż w niej wskazane. W postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]". Decyzja ta wydana została w trybie art. 51 prawa budowlanego, po uprzednim wstrzymywaniu robót z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego z uwagi na istotne odstępstwa od projektu i wydaniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzji z dnia [...] września 2005r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. A zatem powyższe działania organu nadzoru budowlanego podjęte zostały w trybie mającym na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Analiza materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005r., budowa obiektu miała być realizowana przy uwzględnieniu zachowania ściany frontowej i wschodniej byłego internatu oraz z zachowaniem w niezmienionej postaci budynku "barbakanu". Projekt pierwotny zakładał budowę zespołu mieszkalno-usługowego z zachowaniem warunków wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. zachowania budynku byłego internatu z możliwością przebudowy i rozbudowy przy zaleceniu wyburzenia dwóch wtórnych przybudówek dobudowanych do budynku byłego internatu od strony północnej i zachodniej i przy zachowaniu w niezmienionym kształcie wolnostojącego obiektu tzw. Barbakanu. Skoro decyzja o rozbiórce ściany północnej i zachodniej, którą dysponował inwestor, była zgodna z planem miejscowym to fakt, że inwestor rozebrał wszystkie ściany internatu jak również obiekt "barbakan" nie kwalifikuje postępowania do trybu z art. 50 i 51 prawa budowlanego tylko do art. 48, bo nie są to odstępstwa od projektu tylko wybudowanie nowego obiektu. Skoro zatem w decyzji organ nadzoru budowlanego nastąpiło zastosowanie trybu naprawczego a decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym pomija tę kwestię zupełnie, to w ocenie Sądu nie było możliwe dokonanie właściwej oceny kontrolowanej decyzji. Organ nadzorczy winien rozważyć czy zastosowanie trybu z art. 51 prawa budowlanego było rażącym naruszeniem prawa, czy też nie (nie każde naruszenie prawa stanowi wadę kwalifikowaną) i stosownie do wyniku tych rozważań podjąć decyzję ocenną co do kontrolowanej decyzji z postępowania zwykłego. Naruszenie w postępowaniu art. 51 prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) Przy orzekaniu zastosowano art. 152 w/w ustawy.