VII SA/Wa 1773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. P. i M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ", "[...]WINB") decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem G. P. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną, realizowanej w W. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że G. i M.P. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócili się o interwencję do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], bowiem nie zostali poinformowani o planowanej budowie na nieruchomości sąsiedniej, a według nich nie są zachowane prawidłowe odległości od granicy ich działki. Przedstawiciel organu nadzoru budowlanego przeprowadził w dniach [...] kwietnia 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. oględziny i ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku sportowego z częścią mieszkalną wraz z zadaszeniem kortów tenisowych - kategoria obiektu budowlanego l/XV. Inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r. W protokole stwierdzono, że obrys obiektów, parametry - bez istotnych odstępstw. W uwagach wskazano, że G. P. prosi o dokładną analizę i informację odnośnie zatwierdzonych w projekcie budowlanym miejsc postojowych oraz wjazdów i sprawdzenie montażu i zabudowy instalacji gruntowego wymiennika powietrza. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu, w związku z pismem właścicieli działki sąsiedniej. Organ I instancji podał, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, a obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu, zgodnie z ww. decyzją, obejmuje nieruchomości na których inwestycja jest realizowana. Organ wskazał, że po okazaniu zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego stwierdzono, że obiekt jest realizowany ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tegoż projektu, a polegającymi na wykonaniu w poziomie II kondygnacji naziemnej budynku - od strony posesji przy ul. [...] - strona północna - na długości ok. 3 m ściany warstwowej (jedno - warstwowa) murowanej - w projekcie budowlanym w tym miejscu ściana - stanowiąca tzw. "elewację wypełnioną szkłem". Ponadto nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu I instancji na dzień przeprowadzania oględzin nie stwierdzono istnienia przesłanek mogących stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę, że po zakończeniu wszystkich robót budowlanych inwestor zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane ma obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wówczas organ nadzoru budowlanego przeprowadzi stosowne postępowanie włącznie z kontrolą obowiązkową. Dopiero wydanie stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończy proces inwestycyjny. Wobec powyższego organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktyczny do przeprowadzenia kolejnej kontroli przedmiotowej budowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i M. P.. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. Skarżący podnieśli, że decyzja została wydana po upływie [...] miesięcy od dnia przeprowadzenia oględzin wykonywanych robót budowlanych, zatem uwzględnia nieaktualny stan prowadzonej budowy i zakres wykonanych robót. W dniu [...] lipca 2015 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ponownie dokonali oględzin, w trakcie których stwierdzono m.in.: wykonany teren biologicznie czynny w obrysie zadaszenia kortów: od ogrodzenia na całej długości pas szerokości 50 cm, przy wyjeździe 8,0 x 3,15 m w tym - 50 % terenu zielonego na kostce ażur. Z tyłu zadaszenia od strony zachodniej na całej długości ściany zadaszenia pas zielony szerokości 2,90 x 3,15 + 5,15 x 2,50 m. Od ulicy wykonane utwardzenie terenu, projektowane 7 miejsc parkingowych. Wykonano ogrodzenie od ulicy wys. 2,20 z bramą wjazdową. Projekt budowlany nie określa wysokości ogrodzenia. W protokole wskazano ponadto, że na planie zagospodarowania terenu ściana północna odległość od ogrodzenia z działką przy ul. [...] - część ściany bez okien narożnik zach-półn - 3,27 m - projekt określa 3,15 narożnik wysunięty bez okien - 3,11, projekt przewiduje 3,01 m. Narożnik wsch-północny oddalony od ogrodzenia ul. [...] o odległości 8,40 m. Projekt nie określa tej długości od strony północnej. Ponadto od strony północnej teren zielony 9,46 x 14,10 x 0,5 w tym 0,25 % kostka ażurowa - 3,28 x 4,88 m. Teren wokół budynku płaski lecz od strony północnej jest-30 cm wyżej niż na sąsiedniej działce przy ul. [...]. Projekt budowlany nie określa rzędnych terenu, bezpośrednio przy granicy działek od strony ulicy utwardzone 2 miejsca postojowe. [...] WINB pismem z dnia [...] maja 2015 r. wezwał skarżących do udokumentowania interesu prawnego w niniejszej sprawie i wskazał na art. 28 k.p.a. Na wykonanie wezwania organ zakreślił termin 7 dni. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu wskazali m.in., że strefa oddziaływania inwestycji realizowanej na sąsiednim terenie obejmuje nie tylko teren działek inwestora, lecz także teren działek sąsiadujących, w tym teren działki skarżących. W przypadku projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego skarżących o pomieszczenia mieszkalne mające otwory okienne, skarżący będą zmuszeni do zachowania odległości minimalnej 7 m od miejsca postojowego związanego z inwestycją sąsiada. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym definiuje przepis art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zatem, aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. [...] WINB wskazał, że G. i M. P. wezwani do udokumentowania interesu prawnego w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. wyjaśnili, iż "teren działek sąsiednich został zabudowany budynkiem (budynek w trakcie budowy) usługowym z częścią mieszkalną w ten sposób, że jego odległości od granicy sąsiednich działek budowlanych lub pasów drogowych dróg wynoszą od ok. 3 m do ok. 4 m. (...) sfera oddziaływania inwestycji realizowanej na sąsiednim terenie obejmuje nie tylko teren działek Inwestora lecz także teren działek sąsiednich, w tym teren naszej działki". Nadto G. i M. P. wskazali, iż w ich ocenie zostali uznani za strony postępowania przez organ I instancji. Zdaniem [...] WINB przywołana argumentacja nie przemawia za uznaniem G. P. i M. P. za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu, np. kserokopii aktu notarialnego, z którego wynikałoby, iż posiadają oni tytuł prawny do władania nieruchomością, na której zamieszkują. Organ administracji nie może domniemać uprawnień właścicielskich określonych osób i opierać się w tym zakresie jedynie na ich twierdzeniach, które jednak nie są poparte żadnym materiałem dowodowym. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący nie udowodnili własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Nadto z akt sprawy nie wynika, by Państwo P. zostali uznani za strony postępowania przez organ I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie dot. budowy spornego budynku zostało wszczęte z urzędu, a zawiadomienie w sprawie przeprowadzenie oględzin zostało wysłane do wiadomości skarżących, tylko i wyłącznie w celu poinformowania ich o podjętych przez organ powiatowy czynnościach. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. i M. P., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, że sporna inwestycja wpływa na ich działkę (parking, odległość ściany, wylot rury, zawyżenie terenu) przez co ogranicza planowaną rozbudowę na działce skarżących. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżący złożyli odpis zwykły z księgi wieczystej z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz oświadczyli, że od strony ich granicy inwestor na terenie biologicznie czynnym buduje miejsca parkingowe, co uniemożliwia im realizację zaplanowanej budowy budynku na swojej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącym G. i M. P. przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, dotyczącym budowy budynku usługowego z częścią mieszkalną, prowadzonej na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzją [...] WINB umorzył bowiem postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie posiadają w tym postępowaniu interesu prawnego. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. [...] WINB umarzając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wskazał jedynie, że skarżący powołując się na oddziaływanie spornej inwestycji na teren działek sąsiednich nie przedstawili żadnego dokumentu (np. kserokopii aktu notarialnego), z którego wynikałoby, iż posiadają oni tytuł prawny do władania nieruchomością na której zamieszkują. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego skarżący nie udowodnili posiadania interesu prawnego. Zauważyć jednak należy, że organ w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wzywającym do udokumentowania interesu prawnego nie wskazał, jaki dokument mają nadesłać skarżący. Podał jedynie, że "interes prawny może wynikać np. z przysługującego prawa własności nieruchomości lub innego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, które zostało naruszone w wyniku rozstrzygnięcia organu powiatowego". W związku z tym skarżący w odpowiedzi na wezwanie uzasadniali posiadanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie wskazując, że strefa oddziaływania inwestycji obejmuje teren działki skarżących. Umknęło przy tym uwadze organu odwoławczego, że kopia aktu notarialnego, z którego wynika prawo własności skarżących do nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji. Z aktu notarialnego nr [...] wynika, że skarżący nabyli w dniu [...] maja 2000 r. udział we współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w W.. Jeżeli zatem organ odwoławczy miał wątpliwości, czy skarżący w dalszym ciągu są współwłaścicielami tej nieruchomości, mógł potwierdzić ten fakt sięgając do wypisu z rejestru gruntów. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze naruszył prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie G. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] weźmie pod uwagę, że G. i M. P. dysponują tytułem prawnym do nieruchomości przy ul. [...] w W. o nr ewid. [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] obręb [...], objętą sporną inwestycją. Ponadto skarżący mają interes prawny w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego dotyczącym budowy budynku usługowego przy ul. [...] w W.. W sytuacji bowiem, gdy właściciele sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionują wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy ich interesu prawnego. W takim wypadku ich interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c.), który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10 - LEX nr 1151978). W rozpoznawanej sprawie inwestor od strony granicy z działką skarżących buduje miejsca parkingowe, co powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki z uwagi na fakt, że przystępując do planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego skarżący będą zmuszeni do zachowania odpowiedniej odległości od miejsc parkingowych. Dodatkowo teren, na którym realizowana jest inwestycja, jest podniesiony w stosunku do działki skarżących o ok. 30 cm, co może powodować spływanie wód opadowych na ten teren. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując na nowo odwołanie G. i M. P. zobowiązany będzie do wnikliwego merytorycznego odniesienia do zawartych w nim zarzutów, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu. Nie ulega również wątpliwości, że w postępowaniu tym organ - kierując się zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. - zobowiązany będzie zapewnić skarżącym właściwy udział. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.