VII SA/Wa 1774/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. i S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i S. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania B. i S. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak:[...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i S. K. pozwolenia na budowę tymczasowego zadaszenia nad istniejącym placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego na działce nr [...] usytuowanej przy ul. K. w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapadła w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] ustalającą warunki inwestycji polegającej na budowie tymczasowego zadaszenia nad istniejącym placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego na terenie działki [...] przy ul. K. w miejscowości K., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...]. W decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. określone zostały szczegółowe uwarunkowania zamierzonej inwestycji, w tym m. in. ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy terenu działek [...] i [...] - 30 % oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną terenu wymienionych działek - 20 %. Zdaniem organu analiza powierzchni terenu objętej omawianą inwestycją dowodzi, że łączna powierzchnia obu działek ([...] i [...]) traktowanych jako jedna całość wynosi 1043 m2, w tym działka nr [...] - 520 m2, co oznacza, ze istniejąca na nich wcześniej zabudowa, czyli: budynek mieszkalno-usługowy i budynek gospodarczy o łącznej powierzchni zabudowy 313 m2 wyczerpywała możliwości inwestycyjne na tych działkach. Powierzchnia zabudowy zrealizowana w rezultacie pozostającej przedmiotem niniejszego postępowania inwestycji nie została podana w dokumentacji projektowej, jednakże z dokonanych na jej podstawie obliczeń wynika, ze wynosi ona nie mniej niż 80 m2 i właśnie o taką wartość została przekroczona maksymalna powierzchnia zabudowy obu wymienionych działek traktowanych jako jedna całość. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał przepisy art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którymi decyzja w sprawie warunków zabudowy inwestycji wiąże organ wydający pozwolenie na jej realizację. Nie można - w ocenie organu - podzielić poglądu inwestorów zaprezentowanego w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż zaprojektowany i zrealizowany obiekt budowlany nie tworzy nowej powierzchni zabudowy, gdyż nie jest obiektem kubaturowym. Przeczy temu bowiem treść projektu budowlanego, przewidującego realizację obiektu, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i ścian zewnętrznych oraz posiada fundamenty i dach, co odpowiada wprost definicji budynku zawartej w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem art. 55 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu argumenty inwestorów zawarte w odwołaniu wyrażają jedynie niezadowolenie skarżących ze stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., zgadzając się z pogląd odwołujących się, iż naruszenie przepisu art. 34 ust. 3 pkt Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji stanowi wyłącznie naruszenie formy, które nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Dotyczy to również wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), których naruszeni stanowi jedynie naruszenie prawa o charakterze niekwalifikowanym. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak:[...] stała się przedmiotem skargi B. i S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie reguł procesowych, w tym zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji okoliczność, że decyzja Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę narusza prawo o charakterze niekwalifikowanym, co oznacza, ze uchybienie to nie upoważniało do eliminacji jej z obrotu prawnego. Starosta P. dokonał bowiem należytego sprawdzenia, czy projekt tymczasowego zadaszenia nad istniejącym placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego został uwarunkowany zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta W. o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2005 r. zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. W ocenie organ niesłusznie wskazuje, że sporne zadaszenie pokrywa całkowicie powierzchnię działek naruszając warunek dotyczący maksymalnej powierzchni zabudowy terenu działek [...] i [...] stanowiących jedną nieruchomość, na której jest posadowiony budynek usługowy mieszkalny, która została określona łącznię jako 30 %.W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że na działce [...] są przygotowane miejsca postojowe a wjazd na teren nieruchomości przebiega przez drogę wewnętrzną na nieruchomości przez działkę nr [...], co jest zgodne z warunkami wskazanymi w pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji niewłaściwe jest stwierdzenie organu, iż działka nr [...] jest całkowicie zabudowana. Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z projektem sporne zadaszenie miało powstać nad placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego znajdującego się w budynku mieszkalno-usługowym na okres tymczasowy do dnia 31 grudnia 2011 r. Zadaszenie to miało powstać w oparciu o wybudowane ogrodzenie, na którym miały być osadzone słupki, podpierające zadaszenie z jednej strony, zaś druga krawędź miała być oparta na murze istniejącego budynku nad częścią usługową barem. Nie zmieniło ono zatem powierzchni zabudowy terenu działki. Zgodnie z projektem zadaszenie nie nosiło cech znamiennych dla obiektu kubaturowego, nie jest budynkiem ale częścią przynależną do budynku, dobudowaną, której jedna ze stron osadzona jest na ścianie tego budynku, ma przegrody zamykającej kubaturę nad dachem, nie zakrywa w całej wysokości światła przestrzeni pomiędzy poziomem terenu a zadaszeniem, wreszcie zostało wybudowane na istniejącym ogrodzeniu w celu powiązania z jego konstrukcją. Dlatego stanowisko organu, iż obiekt ten został wybudowany niezgodnie z warunkami wskazanymi decyzja Burmistrza Miasta W. o warunkach zabudowy jest błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności w świetle jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że podstawową przesłanką uzasadniającą - w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i S.K. pozwolenia na budowę tymczasowego zadaszenia nad istniejącym placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego na działce nr [...] usytuowanej przy ul. K. w K., była niezgodność zatwierdzonego projektu z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak:[...] ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Niezgodność ta dotyczy maksymalnej powierzchni zabudowy terenu działek [...] i [...] - 30 % oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu wymienionych działek - 20%. Dlatego ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzależniona jest od ustalenia, czy rzeczywiście zatwierdzony projekt naruszał wspomniany warunek, a dodatkowo, czy naruszenie to jest oczywiste i rażące. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, natomiast stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak - jak podkreślono wyżej - do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i odstąpienia tym samym od zasady trwałości tych decyzji wyrażonej w art. 16 kpa nie wystarczą wątpliwości dotyczące zgodności zatwierdzonego projektu z ustaleniami zawartymi w wiążącej organ architektoniczno-budowlany decyzji o warunkach zabudowy terenu. Niezgodność ta powinna być bezsporna i oczywista, a dodatkowo nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Analizując akta sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w rozstrzyganej sprawie niezgodność zatwierdzonego projektu tymczasowego zadaszenia nad istniejącym placem konsumpcyjnym baru gastronomicznego na działce nr [...] usytuowanej przy ul. K. w K., z ustaleniem zawartym w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., dotyczącym maksymalnej powierzchni zabudowy terenu działek 104/1 i 105/1 - 30 % oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu wymienionych działek - 20 % nie jest oczywista i rażąca. Przede wszystkim należy stwierdzić, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż jego przedmiotem było tymczasowe zadaszenie nad istniejącym placem konsumpcyjnym przy istniejącym barze gastronomicznym, nie tworzy nowej powierzchni zabudowy, gdyż nie jest obiektem kubaturowym (vide strona nr 2 projektu). Zaprojektowano m. in. wykonanie podmurówki odsuniętej od granicy wschodniej i północnej o 0,30 m, w której osadzone będą słupki podpierające projektowane zadaszenie, natomiast druga krawędź tego zadaszenia oparta miała być na murze istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Dodatkowo zgodzić się należy, że sporne zadaszenie - mające charakter tymczasowy, pozbawione jakichkolwiek instalacji i urządzeń oraz oparte na istniejącym wcześniej ogrodzeniu (wzmocnionym podmurówką i słupkami) z jednej strony i istniejącym budynku z drugiej strony - nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego trudno jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podzielić argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia jednego z warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Rozstrzygając niniejszą sprawę niniejszą sprawę należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie na sporze interpretacyjnym dotyczącym charakteru zrealizowanego zadaszenia. Organ argumentuje, iż jest on w istocie zbliżony swym charakterem do budynku i zwiększa powierzchnię zabudowy naruszając ustalenia określone w decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, iż zatwierdzony projekt nie dotyczył realizacji budynku lecz tymczasowej budowli osadzonej na istniejących wcześniej elementach, czyli ogrodzeniu z jednej strony i ścianie budynku z drugiej. Taki spór nie może być uznany za będący podstawą do jednoznacznego uznania niewątpliwego i niedającego się pogodzić z zasadą praworządności, czyli rażącego naruszenia prawa przez Starostę P. Nie bez znaczenia w rozstrzyganej sprawie była także wątpliwość dotycząca zarówno sposobu liczenia maksymalnej powierzchni zabudowy działek nr [...] i [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika wprawdzie, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wystąpiły pewne naruszenia prawa, w szczególności dotyczące wymogów formalnych, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany. Niemniej jednak - jak stwierdził to zresztą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego- wady te nie mają charakteru kwalifikowanych i nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa będącym przesłanką stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.