VII SA/Wa 1774/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. B. kwotę 324 zł (trzysta dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1774/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. B. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...].09.2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2009 r., znak: [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...].09.2004 r., znak: [...]. W/w decyzją PINB w Ś. - zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku garażowego położonego w Ś. przy ul. Ś.i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Od w/w decyzji [...] WINB z dnia [...].08.2009 r. odwołanie wniosła S. B.. Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy oraz rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że art. 156 § 1 kpa wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa, jako wyjątku od określonej w art. 16 Kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, natomiast prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Decyzja PINB w Ś. została wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu tego (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez PINB) wynika w sposób jednoznaczny, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego winno być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w właściwy organ nakłada określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Na gruncie niniejszej sprawy PINB w Ś. decyzją z dnia [...].09.2004r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku garażowego położonego przy ul. W. w Ś. wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunkami określonymi w decyzji z dnia [...]12.1985r. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie była poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. Ponadto organ podniósł, że zatwierdzeniu decyzją PINB w Ś. z dnia [...].09.2004r. podlegał nie projekt budowlany zamienny w/w obiektu lecz jego inwentaryzacja powykonawcza, co stanowi również o naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazane uchybienia powodują, że decyzja PINB w Ś. z dnia [...].09.2004r. rażąco narusza art. 51 ust.4 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 tego prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że postanowienie PINB w Ś. z dnia [...].07.2004r. wstrzymujące S. B. prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu samochodowego na nieruchomości przy ul.W.w Ś. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Wskazana podstawa prawa (o ile intencją organu powiatowego było wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego) nie pozwala na wdrożenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt. 3 i 51 ust. 4 tej ustawy. Wskazane postanowienie na mocy art. 50 ust. 5 straciło ważność albowiem w ciągu 2 miesięcy od dnia jego doręczenia PINB w Ś. nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50a pkt. 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jako pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ ocenił zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu. S. B. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1[...].08.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zmiany zadaszenia budynku garażowego oraz dobudowę schodów do poddasza dokonała za zgodą architekta oraz kierownika budowy. Architekt uwidocznił te zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym i złożył stosowne dokumenty w Wydziale Architektury. Podczas toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności stwierdziła brak części dokumentów, co może -w jej ocenie - mieć wpływ na ocenę dokonaną przez organ budowlany. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne wskazała także, że jeśli decyzje administracyjne wydawane były na niewłaściwej podstawie prawnej to nie oznacza to, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie należy w takiej sytuacji - w oparciu o art. 113 §1 kpa zmienić podstawę prawną. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w piśmie z dnia 16 grudnia 2009r. wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów podróży w wysokości 124 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95, OSNP 1996X18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.(m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko organu nadzoru, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004 IVSA3121\02Lex 156916). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona do sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nieważnościowym przy czym organ uznał, że kontrolowana przez niego decyzja z dnia [...].09.2004r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku garażowego narusza w sposób rażący art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Takie stanowisko ma uzasadniać fakt, że omawiane rozstrzygnięcie nie było poprzedzone wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił w/w stanowiska organu. Niespornym jest, iż podczas budowy garażu - w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...].12.1985r. inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków tegoż pozwolenia. Zmieniając bowiem kształt dachu i wykonując poddasze użytkowe oraz dobudowując schody zewnętrzne zwiększono kubaturę obiektu co, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. A zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wdrożenie procedury przewidzianej w art. w 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji). W konsekwencji - w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...]lipca 2004r. organ wstrzymał prowadzenie (zakończonych już) prac budowanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. "projektu budowlanego (3 egz.) w formie inwentaryzacji budowlanej określającej: funkcję, formę, i konstrukcje obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne a także materiałowe ukazujące zasady nawiązania do otoczenia a w stosunku do obiektów budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi". W zakreślonym terminie inwestorka przedłożyła "dokumentację techniczną", po czym dnia 28.08.2004r. złożyła wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. W wyniku rozpoznania tego wniosku została wydana kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze winien był - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego a po upływie wskazanego w tej decyzji terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 omaw. prawa winien był wydać decyzję zatwierdzającą ten projekt. W niniejszej sprawie ten "etap" postępowania (wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowanego) został przez organ nadzoru budowlanego pominięty. Nie oznacza to jednak samo przez się, że decyzja z dnia [...]09.2004r. zatwierdzająca projekt budowlany została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4. Nie może wszak ujść uwadze, że sporządzenie tego projektu nastąpiło w wykonaniu nałożonego na inwestorkę obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z [...]07.2004r. W konsekwencji zatem mimo rażąco wadliwego rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...].09.2004r. (postanowienia z dnia [...]07.2004r.) został przez inwestorkę przedłożony projekt budowlany, co do którego wniosła o wydanie decyzji o jego zatwierdzenie. Nie można zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że wydanie decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy rażąco narusza przepis stanowiący podstawę jej wydania tylko z tego powodu, że nie była ona poprzedzona wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego skoro decyzja została wydana na wniosek inwestora w wykonaniu - w terminie - nałożonych przez niego obowiązków. Dodatkowo - na marginesie niniejszych rozważań należy wskazać, że - jak zostało wyżej podniesione - z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia m.in. wtedy gdy skutki społeczno - gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W praktyce oznacza to, że organ przed wydaniem decyzji w postępowaniu nieważnościowym winien ocenić również z tego punktu widzenia charakter naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do tych kwestii. Powyższe stanowi naruszenie art. 107§3 kpa, który wskazuje jakie elementy powinny zawierać motywy rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego art. 156§1 pkt. 2 kpa a także art. 7 i 77§1 i 107§3 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną co do rażącego naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy natomiast podkreślić, że Sąd nie przesądza w żaden sposób czy przedłożony i zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rozpoznając sprawę organ winien zatem ocenić ponownie tę okoliczność i rozważyć czy i jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego został naruszony i czy to ewentualne naruszenie ma charakter rażący. Analiza organu w omawianym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107§3 kpa. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty zawarte w skardze. Nie można podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że ewentualnie błędnie wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia może być przedmiotem sprostowania na podstawie art. 113 §1 kpa. Natomiast - co do zasady - trafnie zostało podane orzecznictwo wskazujące na to, że podanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi samo przez się o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie może ujść uwadze, że nawet art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi takie naruszenie przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na treść rozstrzygnięcia a zatem ustawodawca przewidział - nie rzadkie w praktyce -przypadki takiego naruszenia prawa materialnego, który faktycznie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, co tym bardziej uniemożliwia stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o art. 156§1 pkt. 2 kpa. Z tych względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.