VII SA/Wa 1775/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia [...].01.2006r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem na parceli nr [...] w R., należącej do W. N. W wyniku wniosku A. F. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, badający sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2008r. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, ponieważ występująca z wnioskiem nie należy do kręgu ściśle określonych osób z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, którym przysługują zastrzeżone wyłącznie dla stron postępowania prawa i obowiązki. Powyższe stanowisko podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...].08.2008r., [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego podkreślił, że bezpośrednie sąsiedztwo względem nieruchomości na której przewidziano określoną inwestycję, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Organ wskazał, iż postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem w sprawie, a obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu zacienienia jej działki jednakże z projektu zagospodarowania działki inwestora wynika, że budynek ma usytuowanie 4 m od jej działki co spełnia wymogi techniczno - budowlane. Zakres oddziaływania - jak stwierdził dalej organ - zamyka się w granicach działki inwestora, a zatem zainteresowana nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła A. F. domagając się uchylenia obu decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa - w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez nieuwzględnienie niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu a także naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 i 80 kpa. Jak podniosła skarżąca analiza zacienienia, którą posłużył się inwestor została wykonana na potrzeby innej sprawy, kiedy nie istniał jeszcze budynek skarżącej. Doprowadziło to do zafałszowania wyników, gdyż budynek przedstawiony w analizie w żaden sposób nie przypomina budynku skarżącej. Nadto inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, nakazującymi przeznaczenie 40 % działki pod zieleń i dojazd spełniający wymogi komunikacyjne. W ocenie skarżącej projekt inwestora nie spełnia też wymogów art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, bo powinien nawiązywać do istniejącej i projektowanej zabudowy trenów sąsiednich, a tymczasem opis do projektu jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem na sąsiedniej działce nie ma jak podano garaży, tylko zakład krawiecki. W tym miejscu skarżąca odwołała się do wyroku WSA w Gliwicach II SA/Ka 35/02 dotyczącego wcześniejszego, bo pochodzącego z 2001r. pozwolenia na budowę i poddała w wątpliwość czy obecna decyzja o pozwoleniu nie powiela tamtych uchybień. Skarżąca zarzuciła, że organy nie przeprowadziły z urzędu dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i nie wyjaśniły dokładnie sprawy, bo ograniczyły się tylko do zbadania samej dokumentacji w sprawie pozwolenia. Zdaniem skarżącej, będącej właścicielem sąsiedniej działki, rodzaj powoływanych przez nią uciążliwości wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego. Nadto jej uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu należy upatrywać w przepisie nakazującym projektować i budować tak, aby zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji w ogóle nie podjęły się wyjaśnienia zarzutów przez nią podnoszonych, a skupiły jedynie na kwestionowaniu jej interesu prawnego, skutkiem czego nie rozpoznały istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja objęta kontrolą sądu została wydana w postępowaniu nieważnościowym, będącym jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie o zawężonym zakresie, sprowadzające się li tylko do zbadania czy objęta nim decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, nie zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Jest to więc postępowanie, które nie rozstrzyga meritum sprawy z postępowania zwykłego (wbrew oczekiwaniu skarżącej) a jedynie zajmuje się zbadaniem czy nie zaistniały w postępowaniu przesłanki z art. 156 § 1 kpa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W przedmiotowej sprawie organ nadzorczy odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 kpa, gdyż wnosząca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania czynności organu sprzecznych z tymi potrzebami. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny tj. stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22.02.1984r., I SA 1748/83 oraz wyrok NSA z 12.02.2002r., V SA 1123/2001). Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest zobowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art. 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Będą to przepisy powszechnie obowiązujące, a zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Jeżeli z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Bezpośrednie zatem sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano określoną inwestycję, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W przedmiotowej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu zacieniania działki będącej jej własnością i ograniczenia walorów nieruchomości. Decyzja o pozwoleniu na budowę budynku z garażem w sąsiedztwie skarżącej, oparta była na projekcie zagospodarowania działki, sytuującym ów budynek w odległości 4 m od działki skarżącej, a więc spełniającym wymogi techniczne z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. Przepisy te rozstrzygają zarówno o odległości obiektów i tu zakres oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki nr [...], jak również o kwestii zacienienia, przy czym mówią jedynie o zacienieniu znajdujących się w budynkach sąsiednich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ustalając niezbędny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w takim obiekcie. W przedmiotowej sprawie analiza nasłonecznienia sporządzona do projektu budowlanego wskazywała, że przedmiotowy budynek spełnia warunki w zakresie oświetlenia naturalnego pomieszczeń w sąsiedztwie. A zatem zgodzić się należy z organem administracji, że zarówno odległość obiektu 4 m od działki skarżącej jak i zapewnienie prawidłowego oświetlenia naturalnego pomieszczeń sąsiedniego budynku przy projektowanym obiekcie, wskazują iż skarżąca nie posiada interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w tym postępowaniu nieważnościowym. A jeżeli tak, to organ administracji zobligowany był do odmowy wszczęcia takiego postępowania z wniosku skarżącej. Za chybiony należy uznać zarzut skargi o nieprzeprowadzeniu przez organy z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i oparciu się jedynie na zbadaniu samej dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać bowiem należy skarżącej podnoszone już wyżej zasady nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego i jego bardzo zawężony zakres, w którym nie mieści się postępowanie dowodowe ani merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - w tym przypadku - pozwolenia na budowę, zaś prawidłowym jest oparcie się przez organ nadzorczy tylko i wyłącznie na materiale zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Wyjaśnić też należy skarżącej, że ewentualne zrealizowanie inwestycji niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo powołując się na fakt, iż rozstrzygnięcie podjęto z przyczyn formalnych, organ wskazał niemożność ustosunkowania się do kwestii podnoszonych przez zainteresowaną jako wady rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze skargę jak bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).