VII SA/Wa 1776/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. i E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. i E. W. kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. i E. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] lutego2006r., (znak: [...]), którym nałożono opłatę legalizacyjną, w wysokości 15 000,00 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych) za rozbudowę budynku letniskowego (kategoria III obiektu budowlanego), bez wymaganego prawem pozwolenia na działce nr ew. [...] położonej w J. przy ul. [...], i wezwano W. i E. W. do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, Wydział Finansów i Budżetu, 36 1010101001000 6722 3100 0000 NBP O/O Warszawa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października2005r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał W. i E. W. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku letniskowego i tarasu krytego na działce położonej w J. przy ul. [...], ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i nałożył obowiązek przedstawienie, w terminie dwóch miesięcy, od dnia uprawomocnienia się postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt. 1, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2, bez zastosowania art. 20 ust. 3. Zobowiązani w dniu 25 stycznia2006 roku przedłożyli dokumenty wynikające z w/w postanowienia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] lutego2006r. wydał postanowienie [...], na które zażalenie złożyli W. i E. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że opłata legalizacyjna została określona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób nie prawidłowy. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna powinna zostać ustalona, jak poniżej: k = 1,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) w = 1,0 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) s = 500.00 zł x 50 ( stawka opłaty 500.00 zł x 50 zgodnie z art. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego), co daje kwotę 25. 000.00 z ł. (1,0 x 1,0 x 500.00 zł x 50 = 25. 000.00 zł). Zdaniem organu odwoławczego był on związany jednak w przedmiotowej sprawie ustawowym zakazem reformationis In peius. W myśl bowiem art.139 Kpa w związku z art.144 Kpa organ odwoławczy nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony składającej zażalenie, chyba, że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, Organu odwoławczy wskazał, że wyliczenie dokonane przez organ I instancji nie narusza prawa w sposób rażący, stąd też brak jest podstaw do zmiany postanowienia na niekorzyść skarżących. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wnieśli W. i E. W. dochodząc stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia . Wskazali, że działkę wraz z domkiem nabyli aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2000r. Dokonali niezbędnych prac remontowych nie wiedząc że wymagają one pozwolenia na budowę , zakończyli je w maju 2000r. Opłatę legalizacyjną wprowadzono w 2003r, jej nałożenie na nich narusza zasadę , że prawo nie działa wstecz. Ich budynek legalizuje też stare brzmienie art. 49 ustawy Prawo budowlane . Pełnomocnik skarżących w piśmie z 13lutego 2007r. podtrzymał stanowisko skarżących wskazując dodatkowo, że skarżących chroni art.7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw Prawo budowlane . Zdaniem pełnomocnika " w zakresie spraw , które nie tylko zostały zakończone prawomocną decyzją, ale nawet nie zostały wszczęte –mają zastosowanie przepisy stare"., "jeżeli termin przedawnienia by uchylił możliwość zastosowania starych przepisów o rozbiórce, niema podstaw sięgania do nowych". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż podnosili to skarżący i ich pełnomocnik. Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonemu i poprzedzającemu go postanowieniu organu pierwszej instancji , można postawić zarzutu naruszenia prawa, który skutkuje ich uchylenie. Doszło bowiem do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r ( DZ.U. nr153, poz.1270 ). W ocenie Sądu zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły w okolicznościach gdy nie została wypełniona dyspozycja art.49 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po tym jak postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października2005r. znak: [...] w trybie art. 48 ust.2 i 3 wstrzymał W. i E. W. prowadzenie robót budowlanych, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i nałożył obowiązek przedstawienie, w terminie dwóch miesięcy, od dnia uprawomocnienia się postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt. 1, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2, bez zastosowania art. 20 ust. 3. bezzasadnie stwierdził, że zobowiązani w dniu [...] stycznia2006 roku przedłożyli dokumenty wynikające z w/w postanowienia. Wskazać należy, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu wykonania przez inwestorów obowiązku w zakresie "zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami". Inwestorzy złożyli przy projekcie budowlanym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , ale nie dotyczy ona przedmiotowego budynku letniskowego i tarasu krytego na działce położonej w J. przy ul. [...], zaś inwestycji polegające na budowie linii energetycznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze, że w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane ustala opłatę legalizacyjną po tym jak przeprowadzi czynności badawcze, których wynik przesądza dopiero o możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Rzeczą organu będzie w szczególności zbadanie zgodnie z przepisem art. 49.1.1 ustawy Prawo budowlane zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że przedstawione w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozumienie zakazu reformationis in peius nie jest prawidłowe. Stosownie do art. 139 kpa wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się jest znacznie ograniczone, ale dopuszczalne jest wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać trzeba, że rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". "Rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Ponadto zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. Sąd nie podziela żadnego z argumentów zawartych w skardze i w piśmie pełnomocnika skarżących. Skarżący deklarowali, a organ zdaje się to przyjął, że dopuścili się samowoli budowlanej w przedmiotowym dla sprawy zakresie w 2000 roku. Obowiązywał wówczas przepis art49 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie można było nakazać rozbiórki obiektu jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy , a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego przepisu uległa zmianie na mocy ustawy dnia 27marca 2003r o zmianie ustawy –Prawo budowlane (...) –DzU. nr80 poz. 718. ustawa ta weszła w życie z dniem 11lipca2003r. Zgodnie z przepisem art.7.1 tej ustawy przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust.2 w/w art.7stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w 2005roku. Mając na uwadze powyższą regulację, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art.49 sprzed wyżej omówionej zmiany ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18października 2006r. w sprawie sygn.. akt P 27/05 stwierdził, że art7 ust2 ustawy dnia 27marca 2003r o zmianie ustawy –Prawo budowlane (...) –DzU. nr80 poz718. w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust.1 ustawy z dnia 7lipca1994r- w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca2003r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo, że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r., nie jest niezgodny z art.2 Konstytucji. W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.2ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz.U nr93, poz 888) w zakresie , jakim wyłącz stosowanie art. 49ust.1 ustawy z 7lipca 1994r-, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10lipca2003r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo, że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r. jest nie zgodny z Konstytucją. Powyższe orzeczenie nie ma jednak wpływu na sytuację prawną skarżących, gdy zważyć na datę zakończenia samowoli deklarowaną rzez samych skarżących - przedmiotowa w sprawie samowola nie istniała pięć lat przed 11lipca2003r. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1pkt1lit.a,coraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.