VII SA/Wa 1777/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z póz. zm.) - zwanej dalej ustawa Prawo budowlane - ustalił dla inwestora – P. S.A. z siedzibą w W. wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 375.000 złotych za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. (działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową w/w obiektów budowlanych, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia określonych dokumentów. Przy piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W ocenie organu wystąpiły więc przesłanki do zalegalizowania w/w obiektów budowlanych. Wobec tego organ przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, naliczył opłatę legalizacyjną na podstawie art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty legalizacyjnej stosownie do art. 49 ust. 2 podlegała pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane obiekt zakwalifikowany został przez organ do kategorii XVII (k = 15), kubaturę użytkowanych pomieszczeń ustalono na wynoszącą poniżej 2500 m3 (w = 1,0). W związku z tym opłata została naliczona wg wzoru: 500 zł (s) x 15 (k) x 1,0 (w) x 50 = 375.000 zł. Ponadto w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji wskazał, że po wniesieniu opłaty, właściwy organ wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku jej braku zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. Zażalenie na w/w postanowienia złożyła spółka P. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu wskazała, że przesunięcie straganów handlowych nastąpiło na skutek budowy przy ul. [...] w W. pętli autobusowej. W ocenie Spółki organ I instancji dokonał błędnego zakwalifikowania straganów handlowych, bowiem nie mieszczą się one w kategorii budynków. W związku z wymienionymi okolicznościami nie były prowadzone roboty budowlane, a nastąpiło tylko przesunięcie straganów w inne miejsce. Ponadto wskazała, że targowisko korzysta z istniejącego wjazdu, a wewnątrz działki wykonawca pętli autobusowej wykonał tymczasowy przejazd dla rolników do ich miejsc handlowych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu w/w zażalenia, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i orzekł o ustaleniu dla inwestora wysokości opłaty legalizacyjnej na sumę 125.000 złotych za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. (działki o nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...]). Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że przedmiotową inwestycję należy traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego. Zatem tryb postępowania określony w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winien był zostać zastosowany w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko strony skarżącej, że sporne obiekty powinny zostać zakwalifikowane do kategorii VIII, a więc innych budowli w związku z czym współczynnik powinien wynosić 5. A zatem w ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie opłata legalizacyjna powinna zostać ustalona w następujący sposób: k (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) = 5,0 (inne obiekty - VIII), w (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) = 1 (kubatura użytkowanych pomieszczeń wynosi poniżej 2500 m3), s = 500,00 zł x 50 (stawka opłaty 500,00 zł x 50 zgodnie z art. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego), co daje kwotę 125.000 złotych, a nie jak błędnie obliczył organ pierwszej instancji kwotę 375.000 złotych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyła P. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca Spółka stwierdziła, iż organy administracyjne dokonały błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowały w sprawie przepisy art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, 5 i 7 ustawy Prawo budowlane oraz nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a. W jej ocenie postanowienie Nr [...] narusza interes prawny Spółki poprzez brak poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz błędne ustalenie konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na prowadzone prace adaptacyjne targowiska położonego w W. przy ul. [...] [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Spółki Akcyjnej P. z siedzibą w W. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], którym organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] maja 2008 r. [...] i orzekł o ustaleniu dla inwestora Spółki Akcyjnej P. z siedzibą w W. opłatę legalizacyjną na sumę 125.000 złotych, za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z budową czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. (działki o nr ew.: [...] i [...] z obrębu [...]). Wbrew zarzutom skargi stwierdzić trzeba, że kioski, obiekty kontenerowe w stosunku do których, w przedmiotowej sprawie prowadzone były roboty, to tymczasowe obiekty budowlane, wprost wymienione w art. 3 pkt 5 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Stosownie do postanowień przywołanego przepisu, tymczasowy obiekt budowlany to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przywidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: studnia, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt.5 ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości to, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji pojęcia obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, chociaż nie jest ani budowlą definiowaną w art.3 pkt 3 ustawy przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art.3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie. Należy zauważyć, iż względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, by analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę -wykonywanie obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zaś działania inwestora mające na celu przeniesienie (wzniesienie, przestawienie, przesunięcie) pawilonów kontenerowych i pawilonów – kiosków zawierają się w pojęciu "budowa", "wykonywanie obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy i ich podjęcie objęte będzie obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1792/06 niepubl.). Wskazać należy, iż wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są jedynie przypadki opisane w art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz pkt 24 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z robotami budowlanymi (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1998 r., III RN 108/97, OSNP 1998/20/586, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 104/04, ONSAiWSA 2004/1/27). Stosownie zaś do art. 29 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki w określonym w przepisie terminie. Przy czym sam brak trwałego połączenia z gruntem obiektu budowlanego nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź może być zwolniony z tych rygorów zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2003 r., IV SA 2977/01, niepubl.). Analiza stanu faktycznego istniejącego w przedmiotowej sprawie nie pozwalała na przyjęcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust.1 pkt 12 czy też art. 29 ust.1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, co czyni uzasadnionym wniosek, iż na budowę spornych pawilonów – kontenerów, kiosków – kontenerów (obiektów tymczasowych) inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektów tymczasowych, które służą prowadzeniu w nich działalności gospodarczej, bez pozwolenia na budowę stanowi zaś samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, iż P. S.A. z siedzibą w W. nie legitymowały się decyzją o pozwoleniu na budowę czasowych pawilonów handlowych oraz wjazdu z przeznaczeniem na targowisko na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. (działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]). W związku z tym, w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, że sprawę winno się traktować jako samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ winien zbadać przedłożone dokumenty i w drodze postanowienia winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wielkość opłat legalizacyjnych, bowiem ich sposób naliczania wynika z mocy samego prawa. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo uznał, że istniała możliwość legalizacji samowolnej budowy. Zasadnie więc na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] marca 2008 r., którym wstrzymał roboty budowlane związane z budową pawilonów i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, określonych dokumentów. Z akt sprawy wynika, iż przy piśmie z dnia 21 kwietnia 2008 r. P. S.A. z siedzibą w W. złożyła wymagane dokumenty. Stwierdzić należy, iż w sytuacji złożenia przez inwestora dokumentów spełniających wymogi z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać organ, dążąc do zalegalizowania samowoli budowlanej popełnionej przez P. S.A. z siedzibą w W., było postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, które to postanowienie (jak również jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia prac budowlanych, a więc jest warunkiem koniecznym do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59 f w związku z art. 49 ust.2 ustawy Prawo budowlane określa sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o wzór matematyczny. Przepis ten w ust. 1 operuje pojęciami: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zauważyć należy, iż organ ustalający opłatę legalizacyjna winien w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić, jak ustalił stawkę opłaty i z czego ona wynika, do jakiej kategorii zaliczył obiekt budowlany i na jakiej podstawie prawnej oraz w jaki sposób został ustalony współczynnik wielkości obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając zaskarżone postanowienie uczynił zadość wymienionym wymaganiom i wskazał, że sporny obiekt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii VIII, a więc innych budowli w związku z czym współczynnik powinien wynosić 5. Natomiast opłata legalizacyjna powinna zostać ustalona, w następujący sposób: k (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) = 5,0 (inne obiekty - VIII w (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) = 1 (kubatura użytkowanych pomieszczeń wynosi poniżej <2500 m3) s = 500,00 zł x 50 (stawka opłaty 500,00 zł x 50 zgodnie z art. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego), co daje kwotę 125.000,00 z ł. (5,0 xix 500.00 zł x 50 = 125.000,00 zł), a nie jak błędnie obliczył organ pierwszej instancji w wysokości 375.000,00 zł. Na marginesie tylko wskazać należy, iż organ, zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w w/w postanowieniu uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).