VII SA/Wa 1777/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze. zm.), po wszczęciu postępowania na wniosek Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż w dniu 17 marca 2009 r. Spółka złożyła na podstawie art. 32 ustawy Prawo budowlane wniosek z dnia [...] marca 2009 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowych fundamentów pozostałych po budynku administracyjnym, garażach i magazynach oraz ogrodzeniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, na terenie [...], przy ul. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. udzielił Spółce pozwolenia na rozbiórkę fundamentów We wniosku z dnia 5 lutego 2011r Spółka dochodziła stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podniosła, że organ wydając decyzję przywołał art. 28 i art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co powoduje jej wydanie bez podstawy prawnej. Przepis art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli nie wpisanych do rejestru zabytków i nie objętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8 m, oraz takich obiektów, dla których wzniesienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Wnioskowane do rozbiórki fundamenty miały wysokość maksymalnie 0,20 m. W związku z tym zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wystarczyło zgłoszenie zamierzonej rozbiórki. Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętej ww. wnioskiem organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek Spółki z dnia [...] marca 2009 r. zawierał jednoznaczne stwierdzenie, że dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę fundamentów po budynkach i ogrodzeniu. Nie ma wątpliwości, iż taka rozbiórka nie wymagała uzyskania pozwolenia, a podlegała jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi w trybie art. 31 ustawy Prawo budowlane. Fakt zakończenia przez organ postępowania decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę nie może jednak stanowić podstawy do uznania, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co odpowiadałoby przesłance sformułowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawo budowlane dopuszcza załatwienie tego typu sprawy w trybie uproszczonym, czyli przez dokonanie zgłoszenia, jednocześnie nie ustala zakazu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w formie decyzji administracyjnej. Zakończenie postępowania przez wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę można potraktować jako uchybienie nie powodujące istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., znak [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem postępowania była rozbiórka fundamentów, która niewątpliwie nie wymagała pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., została wydana bez podstawy prawnej. Zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niektóre obiekty i roboty budowlane, enumeratywnie wymienione w art. 29 w związku z art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie wymagają pozwolenia, natomiast strona ma obowiązek przed rozpoczęciem prac budowlanych zgłosić zamiar budowy właściwemu organowi. Prawo budowlane nie przewiduje natomiast zakazu wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy z takim żądaniem wystąpi strona, a planowana inwestycja mieści się w kategorii tych obiektów i robót budowlanych dla których ustawa Prawo budowlane przewiduje tryb zakreślony w art. 28. 29 i 30. Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji, w przeciwieństwie do pozwolenia na budowę, jest uprawnieniem strony, z którego może ona skorzystać. Zgłoszenie nie chroni strony przed skutkami błędnej kwalifikacji inwestycji, nieprawidłowości jej usytuowania czy niezgodnej z przepisami odległości tej inwestycji od innych obiektów. Zdaniem organu drugiej instancji z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę fundamentów, mimo że ich rozbiórka nie wymagała uzyskania pozwolenia, istniała podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na ich rozbiórkę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło do naruszenia zasady ustanowionej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Starosta [...] winien poinformować wnioskodawcę o braku konieczności uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Niemniej jednak naruszenie to z pewnością nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w [...]. Podniosła, że organy błędnie przyjęły, iż przepisy postępowania administracyjnego, na których oparta jest procedura uzyskiwania pozwoleń budowlanych, dopuszczają rozstrzyganie spraw w sposób alternatywny, tj. decyzją administracyjną lub w trybie zgłoszenia. Organy administracji publicznej nie są związane żądaniem wnioskodawcy w zakresie formy załatwienia jego sprawy. W prawie administracyjnym, to nie brak zakazu podjęcia określonego rozstrzygnięcia daje prawo wyboru, lecz nakaz wynikający z przepisów prawa determinuje zachowanie organu. Wynika to wprost z brzmienia art.6 k.p.a., który nakazuje działać na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organ wydał decyzję administracyjną w sprawie, której nie załatwia się w formie decyzji, to znaczy, iż działał bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd podziela stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę fundamentów, nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu to, że decyzja ww. zapadła na podstawie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, gdzie tylko zgłoszenie było wymagane dla objętych nim robót budowlanych, nie stanowi o tym, że decyzja tak wydana zapadła bez podstawy prawnej. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zalicza decyzje: (..) wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. W - wa 2003. Lex, Nexis, str. 332). W stanie faktycznym sprawy zastosowany został przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z art. 29 określone budowy nie wymagają pozwolenia na budowę, a w myśl art. 30 w takim przypadku wymagane jest zgłoszenie budowy właściwemu organowi. W świetle ww. regulacji, inwestorzy zostali uwolnieni od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że wydana w takich przypadkach decyzja będzie pozbawiona podstawy prawnej. Ingerencja organu administracji budowlanej nie zostaje wyłączona (por. art. 30 ustawy Prawo budowlane), a pozwolenie na budowę wydane w formie decyzji administracyjnej zapewnia skuteczniejszą ochronę prawną stronom tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt IIOSK 717/07 z dnia 26 czerwca 2008r.). Sąd podziela też pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa, ale nade wszystko kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie wywołuje skutków gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie niniejszego postępowania nieważnościowego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).