VII SA/Wa 1777/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik(spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. G. i J. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") po rozpatrzeniu odwołania D. i J. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]) z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Decyzja organu II instancji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2015 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne na terenie działek nr ew. [...],[...]i [...] w miejscowości [...], Gmina [...], w trakcie których ustalono, że na ww. działkach znajduje się budynek letniskowy - parterowy z poddaszem użytkowym o konstrukcji murowanej i wymiarach 8,20 m x 9,20 m. Budynek posiada dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką, budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Według oświadczenia współwłaścicielki D. G. budynek zrealizowano w latach 1995-1996 r. Stan techniczny budynku oceniono jako dobry. Ww. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego wyżej opisanego budynku letniskowego, z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wnieśli D. i J. G., w wyniku którego [...] WINB powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną PINB w [...]. Stwierdził, że obiekt ma charakter samowoli budowlanej, gdyż współwłaściciele nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na wzniesienie budynku pomimo wymagań wynikających z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Uznał, że w sprawie nie było możliwe przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, co uzasadnia prawidłowość zastosowanego przez organ I instancji trybu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Wyjaśnił, że dla terenu, na którym położony jest budynek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekt zrealizowano na terenie leśnym, co wynika z rejestru gruntów oraz aktu notarialnego – nabycia nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy albowiem jej wydanie musiałoby zostać poprzedzone zmianą przeznaczenia terenu, co wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Wobec tego, [...] WINB uznał, że bezcelowe jest żądanie od D. i J. G. przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ten etap nie może być przeprowadzony w związku z niezgodnością inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie powodowałoby to obciążenie finansowe inwestorów. Organ odwoławczy podniósł także, że wiadome jest mu, iż prowadzone są prace mające na celu opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru, jednakże czas ich zakończenia oraz wynik prac nie jest znany. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że wprawdzie PINB w [...] nie odniósł się do treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (także w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05), niemniej jednak i tak nie byłoby możliwe zastosowanie art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Jak wynika bowiem z treści ust. 1 tego przepisu, nie można nakazać rozbiórki, jeżeli od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś sporna inwestycja jest niezgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ww. przepis nie ma zastosowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złozyli D. G. i J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, poprzez: 1) przyjęcie przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, pomimo podnoszonego przez skarżących w odwołaniu zarzutu naruszenia przez PINB w [...] art. 7 k.p.a z uwagi na zaniechanie podjęcia z urzędu czynności mogących doprowadzić do dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego niniejszej sprawy w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości, co do tego, które z przepisów ustawy - Prawo budowlane należy zastosować w sprawie wobec zakończenia budowy obiektu skarżących w latach 1995-1996 r. i obowiązywania ogólnej zasady o zakazie retroaktywności prawa, co miało istotny wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a w związku z tym zaistniała potrzeba uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej skarżącym rozbiórkę budynku letniskowego; 2) obrazę przepisów postępowania z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie przez [...] WINB powodów, dla których nie zasługuje na zastosowanie przez organ I instancji w sprawie skarżących art. 7 k.p.a. i dokonania rozstrzygnięcia, które nie naruszałoby w sposób bezwzględny istotnego interesu skarżących, wobec wyeksponowanej w niniejszym przepisie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nawet do granic kolizji z interesem społecznym. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawili obszerne stanowisko na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach 8,20 m x 9,20 m, położonego na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ww. działki położone są w granicach [...] i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla których obowiązującymi aktami prawnymi są: Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) i Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) - co wynika z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...]. Działki nr ew. [...] o łącznej powierzchni 0,6 ha są działkami leśnymi, oznaczonymi symbolem LsVI (por. wypis z rejestru gruntów oraz zapisy w KW nr [...]), dla których nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i założeń do planu, co wynika z kolei z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...]. Według uchwalonego w 1994 r. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Nr [...]z dnia [...] listopada 1994 r. - Dz. Urz. Woj. [...]., Nr [...], poz. [...]) działki skarżących położone były w kompleksie oznaczonym 2Ls,UTL – tereny leśne z zabudową letniskową, bez możliwości dalszej zabudowy (informacja Wójta Gminy [...]z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...]). W dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy [...]podjęła Uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...] ustalającą zmianę przeznaczenia terenów na funkcje zabudowy mieszkaniowo-usługowej i letniskowej oraz sposób ich zabudowy i zagospodarowania. W dniu [...] maja 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...], Gmina [...] obejmującej tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zagrodową i produkcję rolniczą (pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...]). Natomiast, w dniu [...] stycznia 2018 r. podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Okolicznością niesporną w przedmiotowej sprawie jest, że ww. budynek letniskowy został zrealizowany w latach 1995-1996, w warunkach samowoli budowlanej - albowiem inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem na jego budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wyjątki od tej zasady (wskazane w art. 29 do 31 Prawa budowlanego) nie mają jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48-51 tej ustawy. W kontrolowanej przez Sąd decyzji, materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, tzn. stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania, czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skoro przedmiotowa samowola budowlana powstała na działkach nieprzeznaczonych pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działek pozostaje do chwili obecnej, to brak jest możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (decyzja o warunkach zabudowy jest zaś konieczna albowiem dla tego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania). Jednym bowiem z warunków koniecznych do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organy administracji stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, tym samym prawidłowy jest nakaz rozbiórki. Powyższego stanowiska Sąd nie podziela, uznając je za przedwczesne. I tak w pierwszej kolejności należy wskazać, że regulacja dotycząca samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji znajduje zastosowanie zasadniczo do stanów faktycznych zaistniałych pod jej rządami. Zgodnie z przejściowym przepisem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów odnosi się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane wyróżnić można dwa zasadniczo różne okresy obowiązywania odmiennych regulacji w zakresie samowoli budowlanej: 1) okres obowiązywania pierwotnej treści art. 48, tj. okres od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r., gdy nie była przewidziana możliwość legalizacji, z tym że nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; 2) okres obowiązywania znowelizowanej treści art. 48, tj. okres po dniu 11 lipca 2003 r., gdy wprowadzono możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Na mocy przejściowych przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej do postępowań o samowolę budowlaną wszczętych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy znowelizowane, dające możliwość legalizacji obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W konsekwencji, badając sprawę konkretnej samowoli budowlanej, należy więc mieć na uwadze, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), w zależności od momentu dopuszczenia się samowoli budowlanej, zastosowanie znaleźć mogą trzy różne stany prawne: przepisy art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., przepisy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym i przepisy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013, komentarz do art. 48). Tym samym, organy orzekające w niniejszej sprawie powinny jednoznacznie ustalić (mając na uwadze datę realizacji budynku letniskowego: rok 1995-1996), który stan prawny z ustawy Prawo budowlane z 1994 r. będzie miał zastosowanie. Przy czym należy mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) i wyrażony w nim pogląd, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Jednocześnie, organy powinny mieć na względzie, że w przypadku, gdy warunkiem legalizacji budowy, jest jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy inwestor taką decyzję uzyska. W rozpoznawanej sprawie, orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organy obu instancji wykroczyły poza swoje ustawowe kompetencje. Wobec powyższego (po ustaleniu jaki reżim prawny ma zastosowanie) organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną, umożliwiając inwestorom przedstawienie stosownych dokumentów. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie PINB w [...] naruszył art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazane przepisy ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania zgodnie z powołanymi wyżej wskazaniami Sądu. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.