VII SA/Wa 1779/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu oraz na rzecz A. i A. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. UZASADNENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. ([...]), na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]), którą przyznano solidarnie A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowania w kwocie 535.365 zł - odmówił uchylenia ww. decyzji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynika, że decyzją z dnia [...] września 1997r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 1997r. ([...]), którą pozostawiono bez rozpoznania wniosek I. Sp. z o.o. z dnia 15 lipca 1996r. dotyczący zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na kontynuację robót budowlanych budynku biurowo-wystawowego położonego przy ul. K. w W.. W dniu 27 września 2000r. Spółka I. oraz A. i A. P. złożyli wniosek o odszkodowanie za szkodę powstałą w skutek wydania ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1997r. którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 1997r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]) przyznał solidarnie A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowanie w wysokości 535.365 zł. Pismem z dnia 27 października 2003r. A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. złożyli wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145a § 1 kpa, postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. i "orzeczenie, obok odszkodowania za szkodę rzeczywistą, odszkodowania za utracone korzyści w kwocie 6.259.078 zł. Wnioskodawcy powołali się na wyrok z dnia 23 września 2003r. sygn. akt K 20/02 (Dz. U. z 2003r. Nr 170, poz. 1660) w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 160 § 1 kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzeczeniu Trybunał określił moc wiążącą orzeczenia, wskazując, że ma ono zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997r. to jest wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podniósł, że art. 160 kpa został uchylony na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) obowiązującej od dnia 1 września 2004r. Zgodnie z art. 5 ww. ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym. Podsumowując organ stwierdził, że zdarzeniem prawnym z którym wiąże się żądanie odszkodowania jest decyzja z dnia [...] września 1997r. stwierdzająca nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Wskazana decyzja została wydana przed wejściem w życie Konstytucji RP, czego skutkiem jest niedopuszczalność odszkodowania w zakresie lucrum cessans w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2006r. (LEX nr 181261) stwierdził, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia, a powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006r.(ll CZP 84/05, OSNCP z 2006r., nr 7-8, poz. 114) nie może stanowić przesłanki uchylenia ww. decyzji, gdyż dotyczy innego rodzaju działalności. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i A. P. oraz I. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007r. i zarzucając naruszenie art. 77 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 160 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności dochodzenia odszkodowania w zakresie lucrum cessans z wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. Ponadto w skardze sformułowano zarzuty: * naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia skarżonej decyzji na podstawie art. 145a kpa, skutkiem czego wydano decyzję odmawiającą jej uchylenia oraz * naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie odmiennej oceny prawnej w zakresie istnienia przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145a kpa oraz skutków wywołanych decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 1997r. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazali, że odpowiedzialność odszkodowawczą władzy publicznej wywodzą z faktu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1997r. dotkniętej wadą nieważności. Podstawą przyznania odszkodowania jest art. 160 kpa w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenia nieważności ww. decyzji dokonano decyzją z dnia [...] września 1997r. Pomimo, że obie wyżej powołane decyzje wydano przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, to - w ocenie skarżących - szkoda wynikająca z istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] dotkniętej wadą nieważności, nie powstała w dniu jej wydania. Wydanie decyzji było jedynie zdarzeniem, które zapoczątkowało istnienie szkody, w zakresie utraconych korzyści i narastało do momentu definitywnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego i wydania decyzji zgodnej z prawem to jest do dnia [...] lutego 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ). Stosownie do treści art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, stanowiącą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą - na podstawie art. 160 kpa - przyznano solidarnie A. i A. P. oraz INTERCAM Sp. z o.o. od Wojewody [...] odszkodowania w kwocie 535.365 zł. Na wstępie podnieść należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu wznowieniowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania, którego istotą jest weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie to pomimo odrębności procesowej pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się uprzednio w postępowaniu zwykłym. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w konsekwencji bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Weryfikacja wad postępowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu winna być dokonywana w takim samym trybie, w jakim toczyło się postępowanie zwykłe, bowiem specyfiką tego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006r., II OSK 730/05, LEX nr 209471). W świetle przedstawionej argumentacji, charakter i tryb w jakim wydano decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r., przyznającą skarżącym ww. odszkodowanie rzutuje na ocenę i tryb w jakim wydano decyzje administracyjne w postępowaniu wznowieniowym. Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w § 4 i 5 art. 160 kpa. i składał się z dwóch etapów, z których pierwszy był etapem administracyjnym, drugi etapem sądowym. Właściwym w pierwszym etapie był organ, który stwierdził nieważność lub niezgodność z prawem. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania bądź o odmowie jego przyznania. Od decyzji ww. organu "strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania", mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. W przypadku wytoczenia powództwa rozpoczynał się drugi etap postępowania w sprawie o odszkodowanie, w którym niezawisły sąd nie rozpatrywał "odwołania" od decyzji organu administracji państwowej, lecz rozpatrywał i rozstrzygał, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, spór między dwiema równorzędnymi stronami tj. powodem, którym była strona zakończonego postępowania administracyjnego i pozwanym -organem, który wydał decyzję w tym postępowaniu. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 kpa, było zatem postępowaniem jednoinstancyjnym, gdyż wydana przez właściwy organ decyzja w sprawie odszkodowania nie podlegała ani zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego. Jeśli zatem postępowanie toczące się w trybie art. 160 kpa było jednoinstancyjne, to takie winno być również postępowanie toczące się w postępowaniu wznowionym, gdyż -jak wykazano powyżej - sprawa "wraca" do trybu w jakim toczyło się postępowanie zwykłe. Wyjaśnić należy, że jakkolwiek art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004r. (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy -Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 162, poz. 1692), to jednak zachował moc obowiązującą do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004r. (art. 5 ww. ustawy). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. stronom nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko powództwo do sądu powszechnego. Organ I instancji winien był zatem pouczyć stronę o przysługującym prawie i terminie do wniesienia powództwa cywilnego i na tym zakończyć postępowanie administracyjne. W związku z powyższym - zdaniem Sądu - rozpoznanie wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 kpa, bowiem przepis ten należy odnosić do naruszenia każdego rodzaju właściwości, a więc zarówno tzw. właściwości wewnętrznej tj. pomiędzy organami administracji publicznej, jak również do właściwości zewnętrznej, czyli między ww. organami a innymi organami wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991r, III ARN 17/91 - PiP 1992, Nr 3 oraz z dnia 27 marca 2002r, III RN 225/01, niepubl., a także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak J. Borkowski, Wyd. C.H. Beckstr. 743) W tym miejscu wskazać trzeba, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa o ponowne rozpatrzenie sprawy, niewątpliwie nie może rodzić negatywnych skutków dla strony. Zatem strona, która wskutek wadliwego pouczenia nie wniosła powództwa do sądu powszechnego, może je wnieść równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, bowiem uchybiła terminowi bez własnej winy (art. 168 kpc). W konsekwencji poczynionych ustaleń, zarzuty przedstawione w skardze pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W punkcie II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.