VII SA/Wa 1779/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. L. i Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] lipca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania B. i Z. L. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] na terenie pasa technicznego wybrzeża morskiego na działce o nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Podkreślił, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z prawidłowo wypełnionym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z t dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409). Ponadto przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. ewid. [...], gm. , utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013r., znak: [...]. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. przewiduje w § 12 ust. 2 i ust. 3 sytuacje w jakich możliwe jest sytuowanie budynków w granicy działki. W omawianej sprawie zastosowanie znajduje § 12 ust. 2 rozporządzenia bowiem możliwość sytuowania budynku w granicy działki wynika wprost z decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku projektowany budynek nie musi przylegać całą powierzchnią ściany do budynku usytuowanego w granicy działki na działce sąsiedniej, chyba że, co nie ma miejsca w omawianej sytuacji, taki warunek został przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunek przylegania projektowanego w granicy działki budynku do istniejącego budynku na działce sąsiedniej przewiduje § 12 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia. Przepis ten stanowi jednak samodzielną, odrębną od w/w § 12 ust. 2 podstawę prawną do sytuowaniu budynku w granicy działki. Możliwość sytuowania budynku w granicy działki na podstawie § 12 ust. 3 pkt 2, podobnie jak w pozostałych przewidzianych w § 12 ust. 3 sytuacjach, wyniku wprost z treści rozporządzenia, przy czym zastosowanie tych przepisów obwarowane jest przewidzianymi w rozporządzeniu warunkami. Natomiast możliwość sytuowania budynku w granicy działki na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to decyzja lub miejscowy plan mogą ewentualnie narzucać dodatkowe uwarunkowania możliwości sytuowania budynku w granicy działki. Wobec powyższego podnoszona przez odwołujących się okoliczność sporządzenia projektu zagospodarowania działki na mapie, która nie uwzględnia tarasu stanowiącego ich własność budynku nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Dodać należy, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na mapie do celów projektowych, której aktualność na dzień [...] grudnia 2013r. została potwierdzona przez geodetę. Organ podkreślił również, że projektowany budynek uwzględnia obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy (4m od granicy z działkami nr [...] i nr [...]). Obowiązujące akty prawne nie definiują pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy. "Przyjmuje się, że linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki można zbudować budynek (zob. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 967/07). Bezspornie nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że budynki nie mogą być poza tą linią zlokalizowane. Zasadny jest jednak pogląd, że określona przez właściwy organ linia zabudowy nie zawsze dotyczy wszystkich elementów drugorzędnych budynku, takich jak np. okap, gzyms, balkon, chyba że w decyzji o warunkach zabudowy organ dla tych elementów określił inne wymagania (...). Z tego względu nieznaczne przekroczenie przez te elementy określonej linii zabudowy nie świadczy o niezgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu niezachowania odległości między projektowanym budynkiem a budynkiem istniejącym na działce nr [...] wskazał, że minimalne odległości między budynkami określa § 271 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Podane w tym przepisie odległości między budynkami nie dotyczą jednak sytuacji, gdy projektowany budynek ma od strony istniejącego budynku zabezpieczenie w postaci ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tak jak ma to miejsce w analizowanym przypadku (projekt budowlany - uzupełnienie, str. 23). Natomiast zarzuty dotyczące niewłaściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu na etapie decyzji o warunkach zabudowy mogą być podnoszone w postępowaniu mającym na celu weryfikację wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wskazał również, że pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego - należy przez to pojęcie rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec powyższego określenie w zaskarżonej decyzji przedmiotowej inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest prawidłowe - powierzchnia baru bistro nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i Z. L. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art, 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] lipca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie pasa technicznego wybrzeża morskiego na działce o nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15), z 19 stycznia 2007r., II OSK 200/06, Lex nr 327707 i z 15 marca 2010r., II OSK 1512/08, niepubl.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007r. NSA trafnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etacie pozwolenia na budowę".  Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego wyd. IV, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 452) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to "organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym". Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, dalej: p.b.). W występowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczo-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu gospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt. 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105). Powyższego obowiązku organ architektoniczo-budowlany nie wykonał. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 13 czerwca 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) treści § 12 wynika, że: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Przenosząc powyższe uregulowania prawne i zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na ustalony w sprawie stan faktyczny, w pierwszym rzędzie należy wskazać, iż o spełnieniu przesłanek ustanowionych w § 12 rozporządzenia a tym samym o dopuszczalności sytuowania budynków przy granicy działki w przypadkach przewidzianych w tym przepisie orzeka samodzielnie organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. To zaś oznacza, iż w zakresie uregulowanym w ww. § 12 rozporządzenia nie stosuje się art. 9 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 9 października 2007 r., ILSA/Łd 597/07, publ. Lex nr 483934 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008r., VIIISA/Wa 595/09, publ. LexPolomca nr 1961896). Takich ustaleń organ nie dokonał. Poza powyższym należy podnieść, iż zgodnie z art. 138 kpa obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego co oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy czym organ odwoławczy przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy winien uwzględnić zarzuty odwołania, dokonać ich analizy i oceny ich wpływu na treść rozstrzygnięcia w świetle zebranego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy pominął w całości zarzuty jakie odwołujący się B. i Z. L. zgłosili co do rozstrzygnięcia organu I instancji tj. zarzut, iż w projektowanym budynku nie uwzględniono obowiązku zachowania określonej przypisami wykonawczymi odległości ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi (elewacja północna) w przyziemiu oraz na piętrze i poddaszu. Powyższe braki w postępowaniu uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.