VII SA/Wa 178/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. z/s (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) Sp. z o.o. z/s w (...) kwotę 760 zł (słownie złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora - (...),(...) i (...). od decyzji (...) WINB z dnia (...) sierpnia 2013 r., Nr (...), znak: (...) stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2012 r., Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., Nr (...)(...) WINB stwierdził z urzędu nieważność kontrolowanej decyzji PINB (...) z dnia (...) września 2012r, Nr (...). Zdaniem organu nadzorczego decyzja PINB (...) z dnia (...) września 2012 r. jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną PINB (...) z dnia (...) lutego 2012 r., Nr(...) Mianowicie wcześniejszą decyzją z dnia (...) lutego 2012 r., Nr-(...) PINB (...) uchylił na podstawie art. 132 k.p.a. w całości własną decyzję z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr - (...) i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji (...) WINB z dnia (...) sierpnia 2013r, Nr (...) odwołanie wniósł inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013r, Nr (...). Organ odwoławczy podzielił stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji, które wydane zostały na tej samej podstawie prawnej - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wynika to z brzmienia przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu odwołania, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zarówno z protokołów oględzin przedmiotowego budynku, jak i z osnowy obu decyzji wynika, że dotyczą one odrębnego zakresu robót, które wynikają z innego stanu faktycznego związanego z prowadzonymi robotami w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, czy miała miejsce tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nie wydaje się ani możliwe, ani potrzebne oczekiwanie, że stan faktyczny będzie trwał długi czas niejako zamrożony we wszystkich jego elementach (vide: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, A. Borkowski, Warszawa 2006, s. 747). Ponadto, nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej, wydanie decyzji w nowej sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności drugiej decyzji jako obarczonej wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1981 r., sygn. akt SA/Po 15/81, OSPiKA 1982 r. Nr 3-4, poz. 25). Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie zachodziła, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą natomiast interesy prawne lub obowiązki, które po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy. Mając na uwadze całokształt poczynionych wyżej rozważań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., Nr (...) (...) WINB słusznie stwierdził nieważność decyzji PINB (...) z dnia (...) września 2012 r., Nr (...), jako obarczonej wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. wniosła (...) Sp. z o.o. w (...) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego: 1. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...) z dnia (...) września 2012 r. nr (...) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) dowodów w sprawie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie w obiegu prawnym znajdują się dwie decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty, 3. art. 8 poprzez wydanie decyzji administracyjnej naruszającej zaufanie uczestników niniejszego postępowania do organów nadzoru budowlanego, 4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie uzasadnia w należyty sposób procesu decyzyjnego organu oraz poprzez nie wskazanie dowodów, na podstawie których organ się oparł i przyjął, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja ostateczna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013r, znak: (...) utrzymująca w mocy decyzję (...) WINB z dnia (...) sierpnia 2013 r., Nr (...), którą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...). Powodem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) było uznanie, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organu nadzorczego kontrolowana decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012r wydaną na podstawie art. 132 k.p.a. uchylającą w całości własną decyzję z dnia (...) stycznia 2012 r. Nr (...) i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującą inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. O zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. świadczy zdaniem organu fakt, że obie decyzje (decyzja kontrolowana Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) jak i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012 r.) nakładające na inwestora obowiązki wykonania określonych robót budowlanych wydane zostały w oparciu o tożsame przepisy prawa i w trakcie jednego postępowania administracyjnego. Na wstępie wypada wyjaśnić, iż tożsamość sprawy, na którą powołał się organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzją, zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., w sprawie o sygn. akt III SA 6434/97, Lex nr 37852; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. II OSK 783/08, Lex nr 574330; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2009 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 46/09, Lex nr 551896; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1885/05, Lex nr 232198). Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy nie zmienionych jej okolicznościach faktycznych (zob. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 1999 r., w sprawie o sygn. akt V SA 1942/98 -ONSA 2000, nr 2, poz. 76; z dnia 20 stycznia 1999 r., w sprawie o sygn. akt III SA 6434/97- Lex nr 37852). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, iż zakres obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012r jest odmienny od zakresu obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...). Mianowicie decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) nakazał inwestorowi wykonanie następujących robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem: 1) wymiany stropów nad piwnicami i części ścian wewnętrznych na konstrukcję wsporczą stalową w skrzydle zachodnim oficyny tylnej (osie 18-25/T-S); 2) robót fundamentowych pod klatkami schodowymi oficyn bocznych; 3) wzmocnienie stropów konstrukcją wsporczą stalową na piętrach oficyny tylnej w lokalach nr (...) po uprzednim opróżnieniu zamieszkałych lokali zgodnie z decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...). Podczas gdy kontrolowaną decyzją z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) zobowiązano inwestora do zamurowania wykonanych otworów w ścianach nośnych zewnętrznych oraz zasklepienia przebić w stropach, poprzez odtworzenie usuniętych elementów, doprowadzenie stropu nad lokalem nr (...) i (...) do stanu poprawnego, poprzez wykonanie poprzednio usuniętego wypełnienia stropu i jego wierzchnich warstw. Pomimo, że podstawę materialno prawną obu decyzji stanowił przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego to zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy. W trakcie wykonywania robót wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012 r. doszło do sytuacji zagrażającej katastrofie budowlanej, co spowodowało wstrzymanie prowadzonych robót postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012r., nr (...). Jednocześnie w w/w postanowieniu nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w formie graficznej i opisowej wraz z oceną techniczną. Następnie decyzją z dnia (...) września 2012, Nr (...) nakazano inwestorowi wykonać określone roboty budowlane. Zarówno z protokołów oględzin jak i z osnowy obu decyzji wynika, że dotyczą one odrębnego zakresu robót budowlanych, które wynikają z innego stanu faktycznego związanego z prowadzonymi robotami w przedmiotowym budynku wielorodzinnym. Odrębność charakteru nakazanych robót budowlanych, oraz konieczność ich wykonania w innych elementach budynku wskazuje na brak tożsamości przedmiotowej kontrolowanej decyzji z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012 r. W konsekwencji nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2012 r. Nr (...) dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) lutego 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzorczy powinien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i jednocześnie zbadać, czy kontrolowana decyzja została wydana w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. [pic]