VII SA/Wa 1780/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w [...] – odcinek "A" od km 0+000 do km 0+558,31, odcinek "B" od km 0+819,72 do km 2+955,09 na terenie działek: - odcinek "A" – 57, 62/2, 61/5, 61/4, 58/1, 60, 63/2, 70/3, 103/21, 71/2, 72/2, 73/2, 74/2, 45/1, 18/2, 19/2, 65/2, 64/2, 64/1, 42/2, 42/1, 29/2, 26/2, 25/2, 25/1, 16/2, 15/2, 14/2, 13/2, - odcinek "B" – 45/1, 20/33, 20/19, 22/50, 45/2,, 22/31, 23/2, 22/32, 22/33, 45/3, 44/5, 408/2, 53/4, 45/4, 377/2, 76/9, 1/8, 3, 10, 9/7, 1, 2, 4, 5, 185, 188, 161/7, 189/17, 189/18, 189/19, 189/20, 189/6, 169/2, 170, 172/2, 3/7, 160. Odwołanie od tej decyzji złożyli D. G., G. G. i J. G. Odwołujący się stwierdzili, iż decyzja Wojewody [...] narusza ich interes prawny poprzez ograniczenie możliwości korzystania przez odwołujących się z ich nieruchomości. Wnieśli o uchylenie decyzji organu wojewódzkiego oraz na skutek wezwania organu odwoławczego w piśmie datowanym na dzień [...] marca 2006 r. ([...] kwietnia 2006 r. – prezentata organu) wskazali, że są właścicielami działek o numerach [...] i [...]obręb [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpoznaniu odwołania D. G., G. G. i J. G. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, że w jego ocenie odwołujący się nie są stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które przyznają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, inwestorowi, a także właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma tylko taka osoba fizyczna lub prawna, która wykaże, że wynik toczącej się sprawy może spowodować ograniczenie lub zniesienie przysługującego jej prawa. W rozpoznawanej sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewody [...] obejmuje działki w niej wyszczególnione i na których będzie realizowana planowana inwestycja. Z decyzji tej wynika, iż działki o "nr [...]obręb [...]" podane przez odwołujących się w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. będącym uzupełnieniem odwołania nie znajdują się w wykazie działek wymienionych w tej decyzji, ani też nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wynika stąd, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony tak w rozumieniu art. 28 kpa, jak również art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyli D. G. oraz G. G. i J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucili naruszenie prawa procesowego poprzez nie uznanie ich za strony w postępowaniu odwoławczym. Skarżący stwierdzili, iż mają interes prawny by wnosić odwołanie od decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga D. G. nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, bowiem odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. złożyły osoby, które nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie pozwolenia na inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w [...] – odcinek "A" od km 0+000 do km 0+558,31, odcinek "B" od km 0+819,72 do km 2+955,09. Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W sprawach budowlanych – a do takich należy przedmiotowa sprawa - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie, w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]stycznia 2006 r. Wojewody [...] zostały wprost wskazane działki na których będzie realizowana inwestycja pod nazwą "Przebudowa ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w [...] – odcinek "A" od km 0+000 do km 0+558,31, odcinek "B" od km 0+819,72 do km 2+955,09. Zauważyć trzeba, iż wśród działek wskazanych w tej decyzji nie ma działek o "nr [...] obręb [...]", które zostały podane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania. Działki o "[...]obręb [...]" nie znajdują się również w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Sam zaś fakt, że skarżąca D. G. jest właścicielką nieruchomości o nr [...]obręb [...], nie daje jej jeszcze przymiotu strony w procesie inwestycyjnym dotyczącym inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) w [...] – odcinek "A" od km 0+000 do km 0+558,31, odcinek "B" od km 0+819,72 do km 2+955,09, gdyż D. G. nie legitymuje się prawem własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również nie legitymuje się prawem własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Zdaniem Sądu organ II instancji słusznie więc przyjął, że skarżąca D. G. nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., gdyż nie został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Mając powyższe na względzie, uznać więc trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie odwoławcze winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie tzn. ma obowiązek zweryfikować subiektywne twierdzenie wnoszącego taki środek zaskarżenia o istnieniu, bądź nieistnieniu jego interesu prawnego, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego. Dopiero, gdy w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego to zobligowany jest on wówczas do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. I SA 1544/98 LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. I SA 1321/99 LEX nr 48668, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. IV SA 1853/96 LEX nr 43766, a także wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r. I SA 1620/098 LEX nr 48567, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. POS 16/98 ONSA 1999/4/119). Podkreślić trzeba także, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż D. G. nie posiada przymiotu strony, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby wydana została ona z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.