VII SA/Wa 1781/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę części dobudowanego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) na podstawie art. 104 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r, poz. 2016 ze zm.) dalej Prawo budowlane, - po rozpatrzeniu wniosku L.M. o zmianę bądź uchylenie, w trybie art. 154 § 1 kpa, decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] ([...]), wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki zrealizowanej części odbudowywanego budynku gospodarczego (podpiwniczenia), wykonanej bez pozwolenia na budowę, zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. C. w B. - odmówił zmiany bądź uchylenia tejże decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Bd 86/07 skargę L. M. oddalił. Organ wyjaśnił, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 kpa, co oznacza, że w tym trybie nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę. Przy czym, warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa jest ustalenie, że stan prawny na skutek zmiany lub uchylenia będzie zgodny z prawem, co nie jest możliwe w niniejszej sprawie. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych we wniosku organ stwierdził, że dotyczą one zasadności wykonanych robót tj. postępowania, które zostało zakończone decyzją ostateczną i skontrolowane przez Sąd. Natomiast postępowanie prowadzone w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji L. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji podnosząc, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła wskutek błędnej wykładni art. 154 § 1 kpa, oraz bez rozważenia możliwości skorzystania z treści art. 155 kpa. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że decyzja rozbiórkowa jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo, gdyż decyzją z dnia [...] nałożono na inwestora sankcję za realizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem inwestor nie nabył prawa, lecz nałożono na niego obowiązek dokonania rozbiórki. Ponadto organ w ogóle nie wziął pod uwagę możliwości zmiany decyzji w oparciu o art. 155 kpa. Decyzją z dnia [...] ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji, w pozostałym zakresie decyzję tą utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja podlegała uchyleniu i umorzeniu w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...], gdyż wniosek L.M. nie zawierał żądania w tym zakresie. W pozostałej części organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji i podniósł dodatkowo, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie art. 154 kpa, bowiem takie żądanie złożył wnioskodawca. Organ podkreślił jednocześnie, że nie można w jednym postępowaniu łączyć dwóch różnych trybów. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył L. M., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 9 kpa oraz art. 155kpa. L. M. podniósł, że organ zwracając się pismem o sprecyzowanie wniosku, nie wskazał, że nałożenie konkretnego obowiązku jest nabyciem prawa w rozumieniu art. 154 kpa. Gdyby organ to wyjaśnił, to skarżący oparłby swój wniosek o art. 155 kpa. Organ winien ukierunkować sprawę w toku postępowania i prowadzić je zgodnie z art. 155 kpa. Zdaniem skarżącego, niezależnie od trybu w jakim toczy się postępowanie, jego przedmiotem jest badanie, czy słuszny interes strony lub interes społeczny istnieje i czyni koniecznym zmianę lub uchylenie decyzji. Nie ma też przepisu, który zakazuje łączenia takich postępowań. Ponadto, skarżący przytoczył okoliczności i powody dla których wzniósł przedmiotowe fundamenty oraz ewentualne skutki wykonania decyzji rozbiórkowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa. Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji, w pozostałym zakresie decyzję tą utrzymał w mocy. Na wstępie podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa. Wydając kontrolowaną decyzję organ II instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z ww. zasadami. Umknęło bowiem uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wniosek L. M. zawierał zarówno żądanie zmiany jak i uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 kpa (pkt 1 wniosku). Oznacza to, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie. Natomiast biorąc pod uwagę pozostałe zarzuty skargi, Sąd podzielił stanowisko organów. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 154. § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyżej powołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Po pierwsze, decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Po drugie za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącego - decyzja o zmianę której wnosi skarżący nie jest decyzją na mocy której strona nie nabyła prawa. Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2005r, OSK 118/04, LEX nr 164973 oraz z dnia 27 maja 2003r, IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627). W związku z powyższym, nabycie prawa może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Prawidłowe było zatem stanowisko organów, że nie może być zmieniona w trybie art. 154 kpa decyzja wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki, gdyż decyzja taka, nie jest decyzją na mocy której strona nie nabyła prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2002r. IV SA 1076/00, LEX nr 80587). Już brak tej przesłanki powoduje bezzasadność rozważań co do kwestii istnienia interesu prawnego, czy też słusznego interesu strony, gdyż jak już wyżej wskazano, przesłanki o których mowa w art. 154 kpa muszą być spełnione łącznie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 15 stycznia 2007r, L. M. jednoznacznie wskazał art. 154 kpa jako podstawę mającego toczyć się postępowania administracyjnego. Organ nie miał wątpliwości w tym zakresie. W piśmie - na które powołuje się skarżący - zwrócił się jedynie o sprecyzowanie, której decyzji dotyczy wniosek, gdyż wnioskodawca nie wskazał w nim decyzji ostatecznej tylko decyzję organu I instancji. Podaną we wniosku kwalifikacją prawną organ był związany, zatem nie mógł jej ani zmienić, ani też rozważać możliwości skorzystania z art. 155 kpa, jak sugerował to pełnomocnik skarżącego w odwołaniu. Zaznaczyć trzeba, że każdy z trybów nadzwyczajnych (wskazanych w art. 145, 154 ,155 ,156 kpa) jest odrębnym trybem postępowania, stosowanym po spełnieniu ściśle określonych przesłanek, w celu usunięcia tylko określonego rodzaju wadliwości. Niedopuszczalne jest więc ich stosowanie zamienne. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (patrz. B.Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz -wydanie. 8, wyd. C.H. Beck) Podkreślić również trzeba, że przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Nie jest to więc, jak słusznie wskazały organy, kontynuacja postępowania toczącego się w trybie zwykłym, ale weryfikacja decyzji ostatecznej pod kątem przesłanek wskazanych ww. przepisie. Wszystkie zatem zarzuty skargi, nawiązujące do przesłanek kontrolowanych w postępowaniu zwykłym, toczącym się w przedmiocie nakazania rozbiórki, nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie (zob. wyrok NSA 13 sierpnia 1997r. III SA 854/96, LEX nr.30615). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.