VII SA/Wa 1782/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Apteki Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania reklamy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Apteki Sp. z o.o. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 94 a ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533, ze zm.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nakazał natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy działalności aptek, które należą do spółki działającej pod firmą: [...] APTEKA Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozpowszechnianej za pomocą Katalogu cenowego, ponadto decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonane ustalenia wykazały prowadzenie działalności reklamowej aptek działających pod nazwą [...] APTEKA oraz "Apteka [...]" za pomocą ulotki reklamowej "Każdy ma prawo do tanich leków", "Katalog cenowy apteki obowiązujący od 1 do 30 czerwca 2007 r.". Zdaniem organu taka reklama narusza zakaz określony w art. 94 a Prawa farmaceutycznego, ponieważ jest ona skierowania do publicznej wiadomości i zawiera informację o cenie produktów leczniczych umieszczonych na wykazach leków refundowanych. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie [...] APTEKA Sp. z o.o., dalej zwana Spółką, zarzucając naruszenie art. 61 i nast. w związku z art. 7 k.p.a. W odwołaniu dokonano szerokiej analizy oraz interpretacji art. 52 ust. 3 pkt 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050), art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 94 a Prawa farmaceutycznego. Zdaniem skarżącej art. 52 dopuszcza możliwość włączenia do list cenowych produktów leczniczych objętych refundacją. Ponadto Spółka poinformowała, że wykonała zaskarżoną decyzję, poprzez nieudostępnianie w żaden sposób kwestionowanego Katalogu cenowego, odwołanie ma zaś na celu ustalenie przez organ wykładni, art. 52 i 94 a Prawa farmaceutycznego, tj. w jakim zakresie i formie Spółka może prowadzić działalność informacyjną dotycząca jej aptek, aby z jednej strony zapewnić Spółce zgodność z obowiązującym prawem, a z drugiej uniknąć jakichkolwiek ograniczeń, które z obowiązującego prawa nie wynikają. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 94 a ust. 1 Prawa farmaceutycznego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po sygn. akt VISA/Wa 1782/07 rozpatrzeniu odwołania [...] APTEKA Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zarzucił Spółce wniesienie odwołania w niewłaściwy sposób, bo bezpośrednio do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z pominięciem organu I instancji. Zdaniem organu II instancji reklamą działalności apteki będzie (...) działanie polegające na zachęceniu potencjalnych klientów do dokonywania zakupów konkretnych usług (...) Ulotka na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja zawiera następujący komunikat: "Każdy ma prawo do tanich leków", a sformułowanie to ma charakter sloganu reklamowego, mającego zachęcić do nabywania produktów leczniczych w aptekach należących do Spółki. Organ też stwierdził, iż Spółka kreuje swój wizerunek jako podmiotu zaspokającego potrzeby pacjentów w zakresie tanich leków, co samo w sobie nie jest działalnością zabronioną, pod warunkiem, że nie wykorzystuje się przy tym nazw produktów leczniczych znajdujących się na listach leków refundowanych. Według organu odwoławczego listy cenowe oraz katalogi handlowe, wskazane w art. 52 ust. 3 pkt 4 Prawa farmaceutycznego odnoszą się do reklamy produktów leczniczych, a art. 94 a ust. 1 w/w ustawy dotyczy działalności reklamowej prowadzonej przez apteki. Ponadto organ podzielił stanowisko skarżącej, iż Prawo farmaceutyczne nie zawiera definicji reklamy apteki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 10, 61, 77 § 1, 81 k.p.a. oraz rozszerzającą wykładnię przepisów Prawa farmaceutycznego. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie występowała do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o interpretację Prawa farmaceutycznego w kwestii publikacji wyciągów z list cenowych, poza tym nie złamała zakazu z art. 94 a ww. ustawy, gdyż prowadzona przez nią działalność pod nazwą "Każdy ma prawo do tanich leków" nie jest działalnością reklamową, a jedynie działalnością informacyjną. Skarżąca powieliła interpretację przepisów prawa, której dokonała w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, uznał zarzuty naruszenia Prawa farmaceutycznego za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. sygn. akt VISA/Wa 1782/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)], zwanej dalej p.p.s.a. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję uczynił to z naruszeniem właściwości miejscowej, organ II instancji zaś, nie dostrzegając tej wady, utrzymał decyzję w mocy. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania swojej właściwości z urzędu, jeśli chodzi o właściwość rzeczową i miejscową wynikają one z ustawy i określają zdolność organów do wykonywania przypisanych im zadań w ściśle określonym zakresie i na ściśle określonym obszarze. Wyjście poza te granice skutkuje nieważnością aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że "wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc "bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia" (G. sygn. akt VISA/Wa 1782/07 Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 965 wypowiedział się na temat właściwości w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w następujący sposób "W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, Lex nr 81665. Natomiast w wyroku z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości". Jak wynika z treści art. 94 ust. 2 Prawa Farmaceutycznego, na który powołano się w decyzji, wojewódzki inspektor farmaceutyczny sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie działalności reklamowej aptek i punktów aptecznych. Nadzór ten ograniczony jest jednak wyłącznie do terenu województwa. Artykuł 112, z którego wynika właściwość miejscowa organów Inspekcji Farmaceutycznej stanowi, że zadania Inspekcji wykonuje wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej (ust.1 pkt 2), który wykonuje zadania i kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej, określone w ustawie i przepisach odrębnych (ust.2). Z ust. 3 tego przepisu wynika, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, organem pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a jako organ odwoławczy - Główny Inspektor Farmaceutyczny. Takie ukształtowanie zakresu kompetencji wojewódzkiego inspektora sanitarnego, służących wykonywaniu zadań nałożonych przez ustawę. określa jednocześnie właściwość miejscową tego organu jako ograniczoną do terenu województwa. Zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 Prawa Farmaceutycznego. wojewódzki inspektor farmaceutyczny prowadzi rejestr zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, punktów aptecznych oraz rejestr udzielonych zgód na prowadzenie aptek szpitalnych i zakładowych. Nie ma więc wątpliwości, że tylko do tych aptek winno ograniczyć się jego rozstrzygnięcie. sygn. akt VISA/Wa 1782/07 Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego obejmuje - zgodnie z brzmieniem jej sentencji - wszystkie apteki należące do spółki działającej pod firmą [...] APTEKA Sp. z o.o., niezależnie od miejsca ich działalności na terenie całego kraju. Powyższa decyzja nie wymienia konkretnych aptek, jak również nie zawiera stwierdzenia, że dotyczy aptek znajdujących się na obszarze właściwości organu orzekającego w sprawie. Bez znaczenia w tej sprawie było sformułowanie przez Spółkę wniosku domagającego się zajęcia stanowiska dotyczącego aptek prowadzonych przez tę Spółkę, gdyż tak sformułowane żądanie nie może być podstawą do wydania nakazu lub zakazu w stosunku do podmiotów lub jednostek położonych poza zakresem działania organu, ze względu na treść art. 19 k.p.a. Z tych względów należało uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem właściwości miejscowej. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zawierające wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym przypadku nie ma znaczenia kompetencja ogólna tego organu rozciągająca się na terytorium kraju, gdyż w sprawie tej działał on jako organ wyższego stopnia, rozpatrujący odwołanie w konkretnej sprawie, a zatem jego właściwość funkcjonalna (instancyjna) obejmowała tylko przedmiot rozpatrywanej sprawy, którym mógł być nakaz obejmujący tylko apteki położone na terenie Województwa [...]. Z powyższych względów, bez analizy merytorycznej sprawy, należało stwierdzić nieważność obu wymienionych decyzji, jako że wskazane uchybienia dotyczą decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.