VII SA/Wa 1782/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. w M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2011r. (...), na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania S. z siedzibą w [...] od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011r. zawiadamiającego o bezzasadności skargi dotyczącej ekranów akustycznych na drodze krajowej nr [...] (km 1+619,63 do km 1+739,59) w [...]. Organ wskazał, że pismem z 2 grudnia 2010 r. ww. Spółka wniosła, na podstawie art. 221 kpa, o wszczęcie postępowania w sprawie "kontroli zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę" w zakresie budowy ekranów akustycznych nr [...] i [...] na drodze krajowej nr [...]. Organ wojewódzki zakwalifikował powyższy wniosek jako skargę wymienioną w art. 233 k.p.a. i pismem z 6 kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 238 k.p.a., zawiadomił spółkę o bezzasadności skargi. Od powyższego pisma spółka wniosła odwołanie. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że rozpatrzenie skargi z art. 227 k.p.a. nie następuje w formie decyzji, czy postanowienia. Zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. właściwy organ jedynie zawiadamia osobę wnosząca skargę o sposobie jej załatwienia w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym. Skargi te nie podlegają zatem zaskarżeniu do organu wyższej instancji, czy do sądu administracyjnego. Skutkuje to, zgodnie z art. 134 k.p.a., stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Wobec braku formalnoprawnych podstaw do zajęcia stanowiska organ nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania. Skargę na to postanowienie złożyła S.. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 227 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo z 2 grudnia 2010 r. stanowiło skargę w rozumieniu tego przepisu, pomimo że nie spełnia ono żadnej z przesłanek pozwalających na taką kwalifikację, lecz jest jednoznacznym wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności robót budowlanych z przepisami prawa oraz pozwoleniem budowlanym; 2) art. 233 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, iż rozpatrzenie pisma z 2 grudnia 201Or. nie mogło nastąpić w formie decyzji, czy zaskarżalnego postanowienia, podczas gdy wniesienie skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. przez podmiot spełniający warunki z art. 28 k.p.a. wszczyna postępowanie w indywidualnej sprawie, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia; 3) art. 233 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 Prawa budowlanego przez brak uwzględnienia, iż pismo z 2 grudnia 2010 r. stanowiło wniosek strony o wszczęcie postępowania, niedopuszczalnym było zatem załatwianie pisma w trybie skarg i wniosków; 4) art. 104 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, iż pismo organu wojewódzkiego z 6 kwietnia 2011 r. nie jest decyzją, pomimo że jego teść zawiera wystarczające elementy do uznania, iż jest ono decyzją. W tym miejscu wymieniono elementy wskazujące, że pismo to jest decyzją. 5) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego - przez brak wzięcia pod uwagę, iż wskutek skargi wszczęto i przeprowadzono postępowanie w sprawie zgodności wykonania robót budowlanych, a nie do przeprowadzenia postępowania skargowego; 6) art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. przez: a) brak ustalenia, w oparciu o jakie przepisy toczyło się postępowanie zainicjowane pismem z 2 grudnia 2010r., w szczególności na jakiej podstawie prawnej organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym dokonywał czynności kontrolnych w terenie oraz analizy dokumentacji architektonicznej, b) brak zbadania, czy skarżąca posiada przymiot strony w sprawie legalności ww. robót budowlanych oraz, czy postępowanie to wszczęto na wniosek, czy z urzędu. 7) art. 127 § 1 k.p.a. oraz 134 k.p.a. przez nieuzasadnione pozbawienie strony prawa odwołania się od niekorzystnego rozstrzygnięcia. W skardze podniesiono między innymi, że zaskarżone postanowienie opiera się na błędnym stwierdzeniu, iż pismo z 2 grudnia 2011 r. stanowiło skargę o jakiej mowa w art. 227 k.p.a. Wskazano, powołując orzecznictwo i poglądy doktryny, że skargą wymienioną w dziale VIII k.p.a. jest czynność spełniająca jednocześnie dwa kryteria: 1) nie jest innym środkiem prawnym przewidzianym w k.p.a. lub innych przepisach proceduralnych oraz 2) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Artykuł 233 k.p.a. wyłącza jednocześnie możliwość prowadzenia postępowania skargowego, w sytuacji gdy skarga dotyczy sprawy indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli skarga taka złożona została przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje ona wszczęciem postępowania, które następuje, zgodnie z art. 61 § 3, z dniem doręczenia żądania i powinno, co do zasady, zakończyć się wydaniem decyzji. Jeżeli skarga w takiej sprawie została złożona przez osobę nie będącą stroną, może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (...). Obowiązkiem organu było zatem zbadanie, czy pismo to stanowi skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., czy jest to wniosek strony o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie. Organ odwoławczy pominął obowiązek zweryfikowania pisma pod tym kątem. W skardze podkreślono, że w piśmie z 2 grudnia 2010 skarżąca domagała się zbadania inwestycji ww. zakresie, nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotem "skargi" nie były okoliczności wymienione w art. 227 k.p.a. lecz domaganie się wszczęcia jednego z postępowań naprawczych, o jakich mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Skarżąca dodała przytaczając orzecznictwo, że wszczęcie postępowania może także nastąpić w wyniku wniesienia skargi powszechnej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. przez podmiot spełniający warunki z art. 28 k.p.a. k.p.a. przyznaje bowiem pierwszeństwo ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, a zatem skarga strony postępowania w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania powoduje, stosownie do art. 233 k.p.a., wszczęcie tego postępowania. Podkreśliła, że posiada legitymację do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ww. robót budowlanych. Ekran akustyczny nr [...] znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie stanowiących własność skarżącej działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] obręb [...], na których skarżąca prowadzi działalność w branży motoryzacyjnej. Część ekranu [...] przesłania główne wejście do siedziby firmy, to jest frontową część budynku stanowiącego siedzibę Spółki, ekran [...] stanowi natomiast jego przedłużenie. Ich budowy nie przewidziano w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2006r. Realizacja ekranów ograniczyła możliwość korzystania z ww. działek, których istotną wartość stanowiła bezpośrednia dostępność i widoczność z drogi, co narusza interesy skarżącej jako ich właściciela albowiem zakłóca ponad przeciętną miarę możliwość korzystania z działek, zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Następnie skarżąca przedstawiła argumentację odnośnie stron postępowania, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego i stwierdziła, że pismo z 2 grudnia 2010 r. faktycznie zainicjowało postępowanie w trybie art. 50 cyt. ustawy. Organ przeprowadził też czynności w terenie w celu ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych i odstępstw od projektu budowlanego i ich charakteru. Zawiadomienie zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie winna posiadać decyzja. Rozstrzygnięcia o tej treści nie sposób więc uznać za poinformowanie strony o sposobie załatwienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania S. z siedzibą w [...] przyjmując, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż stanowi zawiadomienie, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a. informujące o bezzasadności "skargi" złożonej przez skarżącą w zakresie zbadania zgodności realizacji ekranów akustycznych nr [...] i [...] na drodze krajowej nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko to należało ocenić jako przedwczesne. Rzeczą organu II instancji było bowiem ponowne zbadanie w postępowaniu odwoławczym, czy organ wojewódzki właściwie zakwalifikował pismo skarżącej wniesione w dniu 2 grudnia 2010r. jako skargę wymienioną w art. 227 k.p.a., a w konsekwencji dokonanie oceny, czy pismo z dnia [...] kwietnia 2011r. nie stanowi w istocie decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z 2 grudnia 2010r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca spółka zawarła wniosek o wszczęcie, na zasadzie art. 221 k.p.a., postępowania kontrolnego w sprawie zgodności wykonywania robót budowlanych dotyczących ekranów akustycznych z przepisami, projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu pisma wskazano - miedzy innymi - na niezgodne z projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] usytuowanie ekranu [...] zlokalizowanego wzdłuż działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej oraz na okoliczność, że w projekcie budowlanym nie przewidziano lokalizacji na tym odcinku drogi ekranu akustycznego nr [...]. Prawidłowo zatem organ stopnia wojewódzkiego wskazał, że obowiązkiem organu do którego wpływa pismo jest jego zbadanie odnośnie treści, podmiotów które je wniosły oraz przedmiotu, którego dotyczy. Od tych ustaleń zależą bowiem dalsze działania organu, a zatem i tryb w jakim sprawa winna być rozpatrzona. Powołanie w podstawie wniosku skarżącej spółki art. 221 k.p.a., nie zwalniało organu od dokonania oceny tegoż pisma pod kątem przesłanek wymienionych w art. 233 k.p.a. W przepisie tym wskazuje się bowiem, że skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W takiej sytuacji skarga winna być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania, gdyż postępowanie skargowe ma charakter subsydiarny wobec postępowania jurysdykcyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 593/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 55). Spełnienie ww. przesłanek skutkuje wszczęciem postępowania z dniem doręczenia żądania i powinno - co do zasady - zakończyć się wydaniem decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedstawił stanowiska w powyższym zakresie, pomimo iż wyjaśnił zarówno zasady dotyczące obowiązku dokonania kwalifikacji pisma, jak i powołał art. 233 k.p.a. Zdaniem Sądu - w świetle treści żądania skarżącej - jedynie ustalenie braku przesłanek wymienionych w art. 233 k.p.a. stanowiłoby podstawę do przyjęcia, że postępowanie to winno toczyć się w trybie skargowym, które kończy zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. Uchybienie to uszło uwadze organu odwoławczego, który bez niezbędnego wyjaśnienia i skorygowania wad w powyższym zakresie stwierdził o niedopuszczalności odwołania skarżącej, przyjmując automatycznie, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie stanowi decyzji administracyjnej. Przedstawione wady postępowania odwoławczego jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 233 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania zgodnie ze stanowiskiem Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.