VII SA/Wa 1782/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant: referent stażysta Nikola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2025 r. znak: DOR.7110.148.2025.JSK w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 maja 2025 r. znak: DOR.7110.148.2025.JSK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.4.27.2017.PK stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. nr [...] zatwierdzająca pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielająca inwestorowi J. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. , na działce nr ewid. [...] , km. [...] , została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że decyzją z 8 kwietnia 1993 r. znak: AUG-II/7351/25/93 Prezydent Miasta S. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. P. pozwolenia na opisaną wyżej rozbudowę. Następnie decyzją z 26 października 1993 r. znak: AUG-ll/1355/37/93 Prezydent Miasta S. nakazał inwestorowi "wstrzymać roboty budowlane w trybie natychmiastowym oraz przedłożyć dokumentację zamienną uzgodnioną z Miejskim Konserwatorem Zabytków, Wydziałem Inżynierii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S. oraz współwłaścicielem posesji i budynku w terminie do dnia 15 listopada 1993 r.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26.10.93 r. stwierdzono, że rozbudowa prowadzona jest niezgodnie z projektem technicznym zatwierdzonym decyzją nr AUG-ll/7351/25/93 z dnia 8.04.93 r. Powierzchnia i kształt zabudowy całkowicie odbiega od projektowanego, wykonano okna w piwnicy, co wskazuje na przewidywane rozkopanie skarpy od strony południowej, a ponadto zniszczono istniejące drzewa, które miały być szczególnie chronione". Następnie decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i udzielono inwestorowi J. P. pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wojewoda Pomorski decyzją z 24 listopada 2017 r. znak: Wl-l.7840.4.26.2017.PK odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wyrokiem NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, Wojewoda Pomorski decyzją z 4 lutego 2021 r. znak: Wl-l.7840.4.41.2020.PK stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r. GINB decyzją z 14 grudnia 2021 r., znak: DOA.7110.55.2021.SPA uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 4 lutego 2021 r. w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/22 WSA w Warszawie oddalił skargę M. M. na powyższe rozstrzygnięcie GINB z 14 grudnia 2021 r. NSA wyrokiem z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 232/23 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 14 września 2022 r. GINB wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm. - według stanu na dzień wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. W dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta S. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, działka inwestycyjna nr [...] stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego właścicieli 4 wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym usytuowanym na wskazanej działce. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W sytuacji, gdy działka inwestycyjna była przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób, inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy organu stopnia podstawowego opisu zbiorczego z 15 lipca 1992 r. wynika, że właścicielami lokali nr [...], [...] i [...] znajdujących się w budynku objętym inwestycją byli odpowiednio: F. T. , M. Z. oraz J. R. . Z kopii aktu notarialnego z 30 czerwca 1992 r., rep. A nr [...]wynika, że inwestor J. P. w dacie wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r., był właścicielem lokalu nr [...] znajdującego się w budynku na działce nr [...] . Z własnością ww. lokalu związany był udział w użytkowaniu wieczystym gruntu oraz udział we współwłasności budynku stanowiącego odrębną własność. Powyższe potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. . GINB wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że inwestor, w dacie wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji z [...] grudnia 1993 r., posiadał zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych działki nr [...] na realizację spornej inwestycji. Brak zgody współwłaścicieli dotyczył także postępowania zakończonego decyzją z 8 kwietnia 1993 r. GINB podał, że w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r. GINB pismem z 22 lutego 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika J.P. o przesłanie dokumentów potwierdzających, że posiada zgodę pozostałych współużytkowników wieczystych działki nr [...] na realizację spornej inwestycji. W odpowiedzi przesłano m.in. kopię oświadczenia J. R. z 19 lutego 1993 r. o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku przy ul. [...] oraz kopię rysunku "Elewacje rys nr 3" , na którym znajduje się adnotacja "Wyrażam zgodę na powyższą rozbudowę budynku", opatrzona podpisami F. T. oraz M. Z. . J. R. i M. Z. brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 kwietnia 1993 r. i nie zgłaszały żadnych uwag. F. T. , współużytkownik wieczysty działki inwestycyjnej, zmarł 12 października 1992 r., tj. po udzieleniu zgody na realizację spornej inwestycji, ale przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. W uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19, NSA stwierdził, że "(...) Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji i organy nieważnościowe obu instancji wadliwie oceniły brak przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, ponieważ w zakresie ustalenia, czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane wypowiedziana w sprawie ocena nie uwzględnia podstawowej kwestii dla wyniku sprawy. A mianowicie, w sprawie wadliwie oceniono, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę z 1993 r. dysponował nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy tej ocenie nie uwzględniono, że po udzieleniu zgody, ale przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jeden ze współużytkowników wieczystych - ojciec skarżącej zmarł. A w takiej sytuacji skutek złożenia przez zmarłego oświadczenia woli w zakresie zgody na realizację ww. inwestycji nie przechodzi na następców prawnych i inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Należy także uwzględnić, że zaistniałe w sprawie o pozwolenie na budowę okoliczności nastąpiły w sytuacji, gdy pozwolenie to zostało wydane bez żadnego dowodu, który pozwalałby na przyjęcie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Stosowne w tym zakresie dokumenty zostały złożone przez inwestora dopiero przed GINB, w trakcie postępowania odwoławczego (...). Ponadto wskazania wymaga, że przesłanka upływu czasu (z art. 156 § 2 KPA) zasadniczo nie ma znaczenia dla stwierdzenia istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Upływ czasu może aktualnie stanowić podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja może być obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. (...)". W związku z powyższym, inwestor przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę powinien uzyskać zgodę następców prawnych zmarłego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z poczynionych ustaleń wynika, że jedyną następczynią prawną zmarłego F. T. była skarżąca - M. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z 29 grudnia 1992 r., sygn. akt I Ns 311/92). Skarżąca nie wyraziła i nie wyraża zgody na rozbudowę spornego obiektu, czego dała wyraz m.in. we wniosku o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. oraz w odwołaniu od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia, jak również ocenę wyrażoną w powyższym wyroku NSA GINB stwierdził, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie GINB powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne. Organ stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wykonywanie robót budowlanych w budynku będącego przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób pomimo braku posiadania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Niemniej GINB zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do treści art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu art. 158 § 2 kpa wyraźnie wynika, że choć decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 kpa, ale jednocześnie wystąpiły okoliczności z art. 156 § 2 kpa, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa mają bowiem na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Z treści art. 158 § 2 kpa wynika zatem, że nawet, jeśli decyzja narusza prawo i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, jest decyzją ułomną, bowiem wydaną z naruszeniem prawa z uwagi na fakt wydana jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), to ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można usunąć jej z obrotu prawnego i konieczne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. GINB podał, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. została doręczona stronom 5 stycznia 1994 r. i 10 stycznia 1994 r., inwestor odebrał rozstrzygnięcie [...] grudnia 1993 r. (zgodnie z podpisem złożonym na znajdującym się w aktach egzemplarzu decyzji), natomiast jedna ze stron nie odebrała korespondencji, o czym świadczy zwrot listu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Natomiast decyzją z 7 września 1994 r. Wojewoda G.umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie mamy do czynienia z upływem dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Tym samym, brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Dodatkowo GINB wskazał, że zgodnie z art. 21 Prawa budowlanego, podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Stosownie do treści art. 3 Prawa budowlanego, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, na wniosek inwestora właściwy organ jest obowiązany przekazać informację o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji na terenie proponowanym przez inwestora lub wskazanym przez organ albo zmiany sposobu wykorzystania tego terenu. Z ustaleń GINB wynika, że działka inwestycyjna nr [...] w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1993 r. objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji miasta S. , zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. nr XXIX/112/88 z 28 stycznia 1988 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach Wojewody Pomorskiego oraz z załączników graficznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem E.63.MN w jednostce 10 (zespół zabudowy ulicy Mickiewicza). Stosownie do treści rozdziału II tekst planu pkt 2 ustaleń szczegółowych dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi miejscowego planu, obszar oznaczony symbolem E.63.MN to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 8 budynków istniejących - adaptacja. Dopuszcza się realizację 4 budynków jednorodzinnych na zapleczu zabudowy przy ul. [...] jak na rysunku planu. Plan realizacyjny każdorazowo należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w G.. W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta S. z 22 lipca 1992 r. (Informacja o terenie), z którego wynika, że rozbudowa od strony południowej budynku przy ul. [...] będzie zgodna z postanowieniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Załącznik do pisma stanowi mapa, na której zostały wyznaczone linie zabudowy. Z powyższego załącznika graficznego wynika, że linie zabudowy zostały wyznaczone wzdłuż wschodniej ściany istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] oraz od strony południowej wzdłuż południowej ściany dobudówki do ww. budynku mieszkalnego. Analiza planu zagospodarowania terenu działki nr [...] , rysunku rzut parteru (proj. bud. projekt rozbudowy rzutu parteru zał. nr 2, rys. 2) oraz załącznika graficznego do powyższego pisma Urzędu Miasta S. z 22 lipca 1992 r. wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem linii zabudowy wyznaczonych na załączniku graficznym. Rozbudowywana część budynku została bowiem zaprojektowana w taki sposób, że o ok. 3,1 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego oraz o około 1,10 m do około 1,15 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną od strony południowej ściany wzdłuż południowej istniejącej dobudówki. Wobec powyższego GINB stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 1993 r., z uwagi na przekroczenie linii zabudowy, została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, jednakże powyższe naruszenie nie ma, w ocenie GINB, charakteru rażącego. W ocenie organu brak jest podstaw, aby stwierdzić, że w analizowanym przypadku powyższe uchybienie wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Organ zauważył bowiem, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [...] , [...] , [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. zatwierdzony uchwałą nr IXI/356/2004 Rady Miasta S. z 13 sierpnia 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. z 29 września 2004 r. Nr 118, poz. 2073). Działka nr [...] , na której zaplanowano przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne, położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 09.M. Zgodnie z kartą terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr M-4/01, na terenie oznaczonym symbolem 09.M przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Linie zabudowy zostały wyznaczone na rysunku planu. Zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższego miejscowego planu z 2004 r., nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. [...] (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr [...] ). Sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr [...] , podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr [...] . Także w projekcie zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r. została naruszona nieprzekraczalna linia zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji GINB z 14 grudnia 2021 r. "Rozbudowywana część budynku została bowiem zaprojektowana w taki sposób, że na długości ok. 2,0 m i na szerokości ok. 2,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną wzdłuż wschodniej ściany budynku mieszkalnego oraz na długości ok. 2,0 m i szerokości ok. 1,0 m wykracza poza linię zabudowy wyznaczoną od strony południowej ściany wzdłuż południowej istniejącej dobudówki. GINB wyjaśnił, że odnośnie powyższego naruszenia w prawomocnym wyroku z 14 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 325/22 WSA w Warszawie stwierdził, że "Tym samym Sąd podziela stanowisko organu, że kwestionowana decyzja, z uwagi na przekroczenie linii zabudowy została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, to jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Słusznie organ wskazał, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami (...) oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście (...) zatwierdzony uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z (...) sierpnia 2004 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. miejscowego planu z 2004 r., nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. (...) (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr ewid. (...). Należy wskazać, że sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...), podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr ewid. (...)". W świetle powyższej argumentacji GINB stwierdził, że chociaż decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, z uwagi na przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, to jednak - w świetle poczynionych wyżej ustaleń - stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Innych naruszeń prawa w sprawie organ nie stwierdził. W świetle powyższego, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ 10 letniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła M. M. , zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 16, art. 61 § 4, art. 62 kpa i podnosząc, że organ zaakceptował projekt z przekroczeniem linii zabudowy, co stanowiło rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wniosła o unieważnienie decyzji z [...] grudnia 1993 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawa przyjętej przez organ odwoławczy, w konsekwencji wszystkie zarzuty podniesione w skardze wskazujące na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 16, art. 61 § 4, art. 62 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, są niezasadne. Prawidłowa jest ocena organu nadzoru, który zwracał uwagę na istotę postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Rolą tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie takie nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo cały zebrany materiał dowodowy, czy przeprowadza dowody uzupełniające. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 156-158 kpa. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Skoro organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności (albo jej niezgodności z prawem) i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela ocenę prawną GINB wyrażoną w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji, zgodnie z którą pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1993 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przed udzieleniem tegoż pozwolenia na budowę inwestor nie przedstawił dowodu, aby wszyscy współużytkownicy wieczyści (a więc niezależnie ilu ich było) udzielili mu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Dlatego prawidłowo w sprawie zostało ocenione, że wskazane pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. W tym zakresie organ trafnie wyjaśnił, że wykonywanie robót budowlanych w budynku będącym przedmiotem współużytkowania wieczystego kilku osób, pomimo braku posiadania zgody wszystkich współużytkowników wieczystych, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Wskazane powyżej naruszenie bezspornie godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Taka zaś ocena w pełni uwzględniała wiążące również w niniejszej sprawie wyroki NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1896/19 i z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 232/23. wydane w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta S. z 8 kwietnia 1993 r., która poprzedziła decyzję kontrolowaną w tej sprawie z [...] grudnia 1993 r. udzielającą pozwolenia na budowę. A zatem ocena organów orzekających w sprawie, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jako naruszająca prawo własności, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, została niewadliwie wyrażona. Pomimo takiej oceny organy prawidłowo stwierdziły, że, z uwagi na treść art. 156 § 2 kpa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Organy nie stwierdziły nieważności tej decyzji, albowiem upłynął dziesięcioletni termin wskazany w art. 156 § 2 kpa, a zatem brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1993 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W takiej sytuacji organ nieważnościowy ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. W tym zakresie mają rację organy orzekające w sprawie, że ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej (upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji) nie można usunąć jej z obrotu prawnego i konieczne jest stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Jak trafnie wywiodły organy na podstawie akt sprawy, decyzja z [...] grudnia 1993 r. stała się ostateczna z dniem 26 stycznia 1994 r., a zatem dziesięcioletni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa upłynął z dniem 26 stycznia 2004 r. W omawianym powyżej zakresie organy trafnie też wyjaśniły z jakich względów w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie art. 156 § 2 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. A mianowicie, że w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa weszła w życie z dniem 16 września 2021 r., a w niniejszej sprawie. Wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 kwietnia 1993 r. i z [...] grudnia 1993 r. wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 4 maja 2017 r. W dniu 20 lipca 2017 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, informując jednocześnie, że sprawa ta zostanie załatwiona po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez orzeczenie Wojewody wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 8 kwietnia 1993 r. Organ wyjaśnił, że zakończenie w pierwszej kolejności postępowania dotyczącego decyzji z 8 kwietnia 1993 r. jest konieczne, ponieważ może ono mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1993 r. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1993 r. wydana została w dniu 4 marca 2025 r. Tym samym w niniejszym postępowaniu miał zastosowanie art. 156 § 2 kpa w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2021 r. W tych warunkach prawnych istniały zatem podstawy do stwierdzenia przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są wyłącznie ewentualne wady nieważnościowe wymienione w art. 156 § 1 kpa tkwiące w udzielonym pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1993 r., a nie inne zagadnienia dotyczące np. wykonanych faktycznie robót budowlanych. Ponadto zarzut skargi dotyczący przekroczenia wyznaczonych linii zabudowy, także nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela stanowisko organu, że kwestionowana decyzja, z uwagi na przekroczenie linii zabudowy została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, to jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Słusznie organ wskazał, że aktualnie na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [...] , [...] , [...] oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście S. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta S. z 13 sierpnia 2004 r. nr IXI/356/2004. Zgodnie z załącznikiem graficznym do tego planu miejscowego, nieprzekraczalna linia zabudowy została usytuowana wzdłuż ul. [...] (tj. od strony północnej budynku usytuowanego na działce nr [...] ). Należy wskazać, że sporna inwestycja nie narusza tak wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a to z tego względu, że została ona zaplanowana od strony południowej budynku istniejącego na działce nr [...] , podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona od strony północnej budynku istniejącego na działce nr [...] . Ponadto odnośnie wyznaczonych linii zabudowy skarżąca nie wykazała, aby stwierdzone w tym zakresie przez GINB naruszenie prawa miało charakter rażący. Ocena GINB uwzględnia istotę przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W tym zakresie należy wskazać, że ustalone w informacji o terenie z 22 lipca 1992 r. linie zabudowy nie wynikają z treści planu miejscowego i nie wiadomo jakie motywy towarzyszyły organowi administracyjnemu, który określił w powyższej informacji linie zabudowy w sytuacji, gdy nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Trudno zatem tego rodzaju zagadnienie rozpatrywać w kategoriach oczywistego naruszenia prawa, ale także z punktu widzenia niemożliwych do zaakceptowania skutków, tym bardziej, że aktualnie obowiązujący plan miejscowy z 2004 r. w inny sposób ustalił linie zabudowy dla przedmiotowego terenu, a przedmiotowa inwestycja, tak ustalonej linii zabudowy nie narusza. W tych warunkach prawnych Sąd podziela stanowisko organu, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 1993 r., z uwagi na przekroczenie linii zabudowy, została wydana z naruszeniem art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 45 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 1975 r. Jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego, albowiem skutki stwierdzonego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tych przyczyn, nie podzielając zarzutów skargi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).