VII SA/Wa 1783/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] (wieża stalowa [...]m, dwa kontenery technologiczne i system antenowy) na działce o nr ew. [...], w O. przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie, w dniu [...] września 2009 r. Prezydent Miasta [...] postanowieniem znak: [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia 10 września 2008 r. o: 1) decyzję Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji; 2) zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...], w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia oraz poinformował inwestora, iż niewykonanie w terminie określonego w postanowieniu obowiązku spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego inwestor winien dysponować określonymi w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. pozwoleniami, tj. decyzją Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz zgodą zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...], bowiem sporządzając projekt zagospodarowania działki można było zauważyć zlokalizowanie inwestycji w obszarze gruntów leśnych oraz fakt, że wkreślenie od podstaw zjazdu z ulicy [...], tj. drogi miejskiej - wymagać będzie zgody zarządcy drogi na zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu. Argumentując zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] stwierdził, iż termin określony w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. jest terminem zawitym, o przedłużenie którego inwestor mógł ewentualnie poprosić pod warunkiem, że zaistniałaby ciągłość terminu do wypełnienia obowiązku. Organ wskazał, że obowiązek wynikający z tego postanowienia winien zostać wykonany przez inwestora najpóźniej w dniu 15 października 2009 r., a po upływie tego terminu organ I instancji związany był treścią art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przy czym, zdaniem organu II instancji, na bieg terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. nie miał wpływu fakt, że pismem z dnia [...] października 2009 r. inwestor, zwrócił się o "zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] w O. przy ul. [...], do czasu uzyskania (...) uzgodnień wymienionych w postanowieniu". Następnie, Wojewoda [...] zauważył, że w dniu [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta [...] decyzją znak: [...] odmówił P. Sp. z o.o. w W. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi - ulicy [...] w O. do wydzielonej części nieruchomości o nr ew. [...] przy ulicy [...] w O., w miejscu wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do tej decyzji. Natomiast w dniu [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] decyzją znak: [...] zezwolił na stałe wyłączenie z produkcji leśnej na cele nierolnicze i nieleśne (pod budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]), gruntów leśnych (gospodarczych), o łącznej powierzchni 0.0291 ha o typie siedliskowym bór świeży (Bśw), stanowiących część działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym Miasta [...], gmina [...], będących we władaniu inwestora (zasięg terytorialny Nadleśnictwa [...]). Odnosząc się do argumentów inwestora podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że analiza prawidłowości wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] [...] na terenie działki nr ew. [...] w [...], ul. [...] [...] - należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Również analiza prawidłowości wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] odmawiającej P. Sp. z o.o. w W. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi - ulicy [...] w O. do wydzielonej części nieruchomości o nr ew. [...] przy ulicy [...] w O., w miejscu wskazanym na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do tej decyzji - należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Ponadto, organ II instancji wskazał, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wskazał także, że poza sporem jest, iż zarówno decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji jest oddzielnym pozwoleniem wynikającym z przepisu szczególnego, tj. art. 5, 11, 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 121. poz.1266 z późn. zm.), jak również takim pozwoleniem jest decyzja zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi (art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zatem Prezydent Miasta [...] wobec nieuzupełnienia w określonym terminie wskazanych pozwoleń prawidłowo wydał decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był dołączyć decyzję Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...]; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 6 k.p.a. poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., gdyż postępowanie prowadzone przez organ I instancji oraz postępowanie odwoławcze zostały przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zauważenia wymaga, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby możliwe było ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga także, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji organu II instancji. Kryteria kontroli podejmowanej przez ten organ nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien przy tym odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przy czym organ odwoławczy rozstrzygając sprawę merytorycznie, ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. i jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ I instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...] naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie, a pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto, organ odwoławczy nie uwzględnił stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez ten organ, dlatego też nie można uznać, że wymieniony wyżej warunek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji niejako "od nowa", został spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...], P. sp. z o.o. w W. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w O. przy ul. [...], składającej się z wieży stalowej z antenami i dwóch kontenerów technologicznych. W toku wszczętego w zakresie tego wniosku postępowania organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzję odmowną, opierając ją na wątpliwościach i domniemaniach związanych z działaniem przedmiotowej inwestycji. Decyzje te każdorazowo były uchylane przez organ odwoławczy. Trzeci raz rozpatrując ww. wniosek inwestora, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku - w terminie 7 dni - o decyzję Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji wskazując, iż dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacja była niekompletna. Organ przyjął, że inwestor został zobowiązany do jej uzupełnienia, jednak z tego to obowiązku się nie wywiązał w zakreślonym terminie. Po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej od wymienionej decyzji, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia - tak samo jak organ I instancji - stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku w terminie, który jest terminem zawitym, o którego przedłużenie inwestor mógł poprosić. Wskazał również, że w dniu [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi ul. [...]. Z kolei Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej na cele nierolnicze i nie leśne części działki wyznaczonej pod budowę stacji bazowej. Skoro jednak inwestor nie złożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie zasadnym było, zdaniem organu, wydanie decyzji odmownej. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż z taką argumentacją organów obu instancji, która jest wynikiem błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa nie można się zgodzić. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, ze względu na nie przedstawienie przez inwestora pozwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego, w terminie zakreślonym w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. Jednakże ani w postanowieniu zobowiązującym, ani w wydanych decyzjach organy nie wykazały jakichkolwiek podstaw do żądania od inwestora takich zezwoleń i zgód. Ponadto, organ odwoławczy rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę nie uwzględnił faktu uzyskania przez inwestora w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej na cele nierolnicze i nie leśne części działki wyznaczonej pod budowę stacji bazowej. Należy także zwrócić uwagę, iż bezpodstawne było również żądanie organów od inwestora zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego, w szczególności organy nie uwzględniły, iż działka na której zaplanowano inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez urządzony zjazd (poprzez istniejącą bramę wjazdową) do korzystania z którego inwestor ma umownie zapewniony dostęp. Jak trafnie podnosi strona skarżąca, gdyby działka nie posiadała dostępu do drogi nie zostałaby wydana pozytywna decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jaką jest stacja bazowa. Zupełnie bezpodstawnym było również żądanie przez organ zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu publicznego zamiast indywidualnego. Wskazać należy, iż zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "zjazd publiczny" - to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zgodnie z pkt 4 powołanego § 55 "zjazd indywidualny" – to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Rację ma strona skarżąca wskazując, że inwestycja publiczna w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest specyficznym rodzajem inwestycji celu publicznego której charakter "publiczny" nie wynika z dostępności do jej urządzeń ulokowanych na działce lecz dostępności do wytwarzanych przez te urządzenia "produktów" - tj. łączności. Oznacza to, że inwestycja taka nie musi posiadać zjazdu publicznego, a wystarczającym dla tego rodzaju inwestycji jest zjazd indywidualny. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że nałożone przez organ architektoniczno - budowlany obowiązki nie znajdowały uzasadnienia w przepisach prawa, stąd brak żądanych decyzji nie mógł stanowić podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia. Nadto, w ocenie Sądu wskazane uchybienia decyzji I instancji, mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym, tak się jednak nie stało. Postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 k.p.a., powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to pod względem legalności, jak i celowości. Organ odwoławczy w swojej decyzji przyznał co prawda, iż inwestor wypełnił w części nałożony obowiązek, mimo to nie wyciągnął z tego faktu żadnych wniosków. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Na mocy art. 152 i art. 200 ww. ustawy orzeczono jak w pkt II i pkt III wyroku.