VII SA/Wa 1783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona przez B.S.decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.),zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B.S.utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] marca 2011r. nr [...]stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Z.z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], udzielającej B. i I.S. pozwolenia na nadbudowę części mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym usytuowanym na działce nr ewid. [...]położonej w Z., Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Projekt budowlany zatwierdzony w/w decyzją Burmistrza Z.z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], znak: [...], przewidywał wykonanie nadbudowy kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym oraz rozbudowę w/w pawilonu o kotłownię i skład opału (w miejsce zewnętrznej klatki schodowej) oraz o pojedynczy bieg schodowy (w miejsce pierwotnie przewidzianej klatki schodowej). Sporna inwestycja obejmowała także wykonanie czterech filarów od strony frontowej, które stanowić mają oparcie dla uzupełnienia części stropu nad parterem do wymiarów 8,00 m x 12,40 m, tworząc w ten sposób podcienie na poziomie parteru budynku. W dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r., obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Jak wynika z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją piki realizacyjny nie zawierał informacji o odległościach planowanego obiektu od granic działek. Z akt sprawy wynika jednak, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Sporny obiekt, w najbliżej położonych miejscach, znajduje się bowiem w odległości ok. 1,50 m od granicy z położoną od strony północnej działką zabudowaną nr ewid. [...]; ok. 3,50 m (3,25 m według pomiarów PINB w Z.) od granicy z usytuowaną od strony zachodniej działką zabudowaną nr ewid. [...]; oraz ok. 2,00 m (1,79 m według pomiarów PINB) od południowej granicy z działką zabudowaną nr ewid. [...](działką skarżącej - Pani A. R.). Ponadto w/w obiekt, od poziomu pierwszej kondygnacji znajduje się w bezpośredniej granicy z działką nr ewid. [...](stanowiącą drogę dojazdową). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że sporna inwestycja została zlokalizowana w odległości ok. 3,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], a odległość tą zmniejsza bieg schodowy o szerokości 1,20 m. Podkreślenia wymaga również fakt, że przedmiotowy budynek, w każdej z elewacji posiada otwory okienne i drzwiowe (rys. nr 3, 4, 7 i 8 zatwierdzonego projektu budowlanego). inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 10 Prawa budowlanego. W konsekwencji Wojewoda [...]uznał a organ odwoławczy to potwierdził, że decyzja Burmistrza Z.z dnia [...] czerwca 1991 r., Nr [...], znak: [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że rażąco naruszono § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego. Organ również stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, gdyż naruszają interesy osób trzecich (wpływając m.in. na bezpieczeństwo przeciwpożarowe sąsiadujących ze sobą budynków). Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Należy zauważyć, że wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. B.S.zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej uchylenie. Strona podniosła, że w kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazała wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 6 maja 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 803/96, dotyczy je nieruchomości a rozstrzygający o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na zabudowie istniejących podcieni z wykonaniem nowej witryny oraz wejścia do lokalu handlowego w Z.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego może nastąpić tylko wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że występuje jedna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności przy czym przesłanki stwierdzenia nieważności które wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak słusznie zauważył organ I i II instancji badając legalność decyzji w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności, właściwy organ administracji publicznej bierze pod uwagę wyłącznie stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W dacie wydania, tj. w dniu [...] czerwca 1991r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). Organy rozpatrując więc sprawę zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego prawidłowo dokonały oceny prawnej w/w decyzji w oparciu o wówczas obowiązujący stan prawny. Przepisy prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy (takich jak rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki), na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na rozbudowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi i normami. Do przepisów techniczno – budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (art. 5 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Z akt sprawy wynika, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 199r. projekt nie spełnia wymogów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Sporny obiekt, w najbliżej położonych miejscach, znajduje się bowiem w odległości ok. 1,50 m od granicy z położoną od strony północnej działką zabudowaną nr ewid. [...]; ok. 3,50 m (3,25 m według pomiarów PINB w Z.) od granicy z usytuowaną od strony zachodniej działką zabudowaną nr ewid. [...]; oraz ok. 2,00 m (1,79 m według pomiarów PINB) od południowej granicy z działką zabudowaną nr ewid. [...](działką skarżącej - Pani A.R.). Ponadto w/w obiekt, od poziomu pierwszej kondygnacji znajduje się w bezpośredniej granicy z działką nr ewid. [...](stanowiącą drogę dojazdową). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że sporna inwestycja została zlokalizowana w odległości ok. 3,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], a odległość tą zmniejsza bieg schodowy o szerokości 1,20 m. Podkreślenia wymaga również fakt, że przedmiotowy budynek, w każdej z elewacji posiada otwory okienne i drzwiowe (rys. nr 3, 4, 7 i 8 zatwierdzonego projektu budowlanego). Wobec tych niekwestionowanych ustaleń faktycznych trafnie przyjęto, że decyzja Burmistrza Z.została wydana z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepis ten stanowił, że wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki oraz że odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust. 1). Nadto zgodnie z ustępem drugim powołanego przepisu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości, o których mowa, mogły ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna była wynosić co najmniej 8 m. W sposób jednoznaczny zatem z powołanego przepisu wynikało, że o ile działka sąsiednia nie była zabudowana, to nie można było jednorodzinnego domu mieszkalnego usytuować w ten sposób, aby jego odległość od granicy była mniejsza niż 3 m, w tym aby został on usytuowany bezpośrednio przy granicy. Podkreślić należy, że naruszenie warunków technicznych jest nie tylko uciążliwe dla inwestorów ale przede wszystkim dla sąsiadów. Ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Zatem wady tej decyzji pozwalającej na budowę są tego rodzaju, że nie można ich zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Ponadto należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem i może nastąpić nawet po wielu latach jeżeli tylko organ administracji uzna, że wady badanej decyzji pozwalają na uznanie ich za rażąco naruszające przepisy prawa. W kontekście powyższego nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przez ponad 20 lat wzniesienie spornego budynku w jego kształcie było zaakceptowane przez właściciela działki sąsiedniej. Podkreślić przy tym należy, że projektowana zabudowa działki powinna umożliwiać zgodne z prawem zagospodarowanie działki sąsiedniej i to nawet w perspektywie wielu lat tym bardziej, jeżeli zabudowa ta ma powstać w jej granicy. Nie można również nie zauważyć, że postępowanie w sprawie niniejszej nie zostało wszczęte z urzędu ale właśnie z wniosku właściciela sąsiedniej działki. Mając na uwadze argumentację skargi, Sąd potwierdza stanowisko organu, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt II OSK 1[...]8/08; wyrok NSA z dnia 31 października 2008r., sygn. akt II OSK 1306/07). Zrealizowanie inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt OSK 232/05). Ponadto należy podkreślić, że przytoczony przez B.S. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 6 maja 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 803/96, nie dotyczy przedmiotowej inwestycji. Rozstrzyga on bowiem o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na zabudowie istniejących podcieni z wykonaniem nowej witryny oraz wejścia do lokalu handlowego w Z.. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w/w wyrok w żaden sposób nie przesądza o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że spełnienie warunków wynikających z przepisów szczególnych jest badane na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.