VII SA/Wa 1786/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 1786/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w oparciu o art. 104 i 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowanego ogrodzenia przez Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" z/s w W. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 21.05.2001 r. wpłynął wniosek Urzędu W. o podjęcie działań w ramach posiadanych kompetencji w sprawie wybudowanego na terenie stanowiącym własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" ogrodzenia wewnętrznego i ustawienia bram na drogach dojazdowych ul. [...], [...], [...] i [...] w W.. W dniach 08.06.2001r. i 3.10.2001r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. dokonał oględzin, w wyniku których stwierdzono, że inwestor — Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wykonała na terenie wewnętrznym, stanowiącym własność Spółdzielni, ogrodzenie wewnętrzne z kształtowników stalowych wysokości 2,20 m, z bramami stalowymi na drogach dojazdowych ul. [...], [...], [...] w latach 1992 – 2001. Z ustaleń oraz z akt zebranych w tej sprawie wynika, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi ogrodzenie wewnętrzne. Zostało wybudowane na terenie stanowiącym własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru gruntu z dnia 02.04.2008r drogi, na których wybudowano ogrodzenia i zagrodzenia dróg dojazdowych ul. [...], [...], [...] i [...] są drogami wewnętrznymi osiedlowymi i stanowią własność Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w W.. Organ ustalił też, że "ul. [...] na odcinku od ul. [...] do [...] stanowi nieurządzony pas terenu (droga gruntowa) przeznaczony pod wybudowanie w przyszłości drogi publicznej natomiast na odcinku od ul. [...] do ul. [...] została w części urządzona kosztem i staraniem S.M.[...]". Powołując się na treść art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz definicję drogi publicznej zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000r poz. 838) organ wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie jako nie przylegające do miejsca publicznego oraz nie przekraczające wysokości 2,20 m nie wymagało zgłoszenia. O decyzji tej odwołanie złożył Burmistrz Dzielnicy T. działający "w imieniu Dzielnicy T. m. W." i jednocześnie z upoważnienia Prezydenta [...] W.. W odwołaniu wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane na nieruchomościach stanowiących własność [...] W., w miejscu publicznym a zatem wymagało uprzedniego dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008r. – po rozpoznaniu odwołania "Burmistrza Dzielnicy T. działającego z upoważnienia Prezydenta W." umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dnia 25.06.2001r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ogrodzenia usytuowanego na części ul. [...]. W dalszej części motywów organ powtórzył dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne, a mianowicie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wykonała ogrodzenie trwałe z kształtowników stalowych wysokości 220 cm z bramą stalową przesuwaną po przekątnej ulicy [...]/ [...]. Ogrodzenie stalowe zastąpiło tymczasowe ogrodzenie placu budowy. Według oświadczenia przedstawiciela Spółdzielni ogrodzenie usytuowane jest na terenie wewnętrznym Spółdzielni, ponieważ nie graniczy z terenem publicznym. Inwestor wykonał również metalowe ogrodzenie z drugiej strony ul. [...], przy końcu osiedla mieszkaniowego. Ogrodzenie i brama mają charakter trwały. Ogrodzenia zamykają osiedla oraz odcinają ruch ulicą [...]. Na ulicę [...] usytuowano wyjazdy z garaży, wyjścia z placów zabaw oraz klatek schodowych budynków mieszkalnych. Ulica [...] poza ogrodzeniem traci charakter utwardzony. Inwestor nie dysponuje zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę. Kolejne oględziny wykazały, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wybudowała ogrodzenie od strony ul. [...] na działce o nr ewidencyjny [...]. Działka ta powstała wskutek podziału działki nr [...] będącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W skład działki [...] wchodzi także ul. [...]. Do dnia przeprowadzenia kontroli nie przeprowadzono komunalizacji drogi. Z pisma Naczelnika Wydziału Rozwoju i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy W. z dnia 30.10.2001 r. wynika, iż ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] stanowi nieutwardzony pas terenu (droga gruntowa) przeznaczony pod wybudowanie w przyszłości drogi publicznej, natomiast na odcinku od ul. [...] do ul. [...] została w części urządzona kosztem i staraniem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu II instancji wnoszący odwołanie Burmistrz Dzielnicy W. działający z upoważnienia Prezydenta W. - nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo — administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, tylko bowiem orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Bezpośrednie zainteresowanie Miasta W. rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed tut. organem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów (stan z 01.04.2008 r.) właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] jest Miasto W., natomiast użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". A zatem Miasto nie może wywodzić swego interesu z racji bycia właścicielem nieruchomości, ponieważ utraciło prawo do władania nieruchomością i rozporządzania nią z chwilą oddania jej w wieczyste użytkowanie inwestorowi Wobec powyższego [...]WINB umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Miasto W. wniosło skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2008r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił naruszenie art. 6,7,10,12,77,80,81 i 107 kpa. Wskazał przy tym, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, nadto, że nie ustalono stron postępowania tj. że Miasto W. jest właścicielem i zarządcą drogi. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że organy administracji, w szczególności organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy przedmiotu postępowania (nie określił, o które działki ewidencyjne chodzi). Z kolei [...]WINB odniósł się jedynie do działki nr [...], odnośnie której stwierdził, że pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Natomiast ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniosły się do ogrodzeń usytuowanych na działce ewid. [...] (ul. [...]) oraz działkach [...] (ul. [...]) stanowiących własność Miasta W. i nie obciążonych jakimkolwiek innym prawem. Ogrodzenia posadowione na działkach nr [...] i [...] rzeczywiście zostały posadowione na nieruchomościach stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej jednakże znajdują się one od strony drogi publicznej-ul. [...]. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia 26 października 2006r. ul. [...], [...] i [...] są oznaczone jako drogi publiczne kategorii gminnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107§3 kpa wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Ustawodawca podaje przy tym, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w\w zasad postępowania. Kontrolowaną przez Sąd decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że podmiotowi, który wniósł odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Jak trafnie wskazał organ administracji legitymację do złożenia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 i 29 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obok tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898). Jednocześnie ustawodawca – w art. 29 kpa określił, jakie podmioty mogą być stronami w postępowaniu i są to: osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Oceniając czy odwołujący posiada interes prawny w złożeniu odwołania organ uznał, że Miastu W. taki przymiot nie przysługuje albowiem faktycznie nie włada nieruchomością, której jest właścicielem (dz. nr [...]) wobec jej oddania w wieczyste użytkowanie inwestorowi. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie jest co najmniej przedwczesne. Po pierwsze - Sąd – w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę - nie podzielił poglądu przedstawionego przez organ (a zaprezentowanego wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2004r., IVSA 5183/02), iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pozbawia jej właściciela przymiotu strony. Prawo własności jest najsilniejszym prawem, chronionym konstytucyjnie. Zgodnie z treścią art. 140 kc właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Niewątpliwie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości znacznie ogranicza właściciela w jego prawach do korzystania i rozporządzania nieruchomością, jednakże z całą pewnością prawa użytkownika wieczystego są węższe od praw właściciela. Ustawodawca wskazuje wyraźnie, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" oraz "przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste". Analizując przepisy regulujące prawo użytkowania wieczystego nie może ujść uwadze, że ustawodawca przewidział możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w przypadkach wskazanych przez ustawę a co za tym idzie pozostawił właścicielowi prawo dysponowania tym prawem. W konsekwencji nieuprawnione są twierdzenia organu odwoławczego, że oddanie gruntu-działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste pozbawiło Miasto jako właściciela przymiotu strony. Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu – organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy z sposób wnikliwy i dokładny. Przede wszystkim brak jest w niniejszej sprawie jakichkolwiek ustaleń, co do tego w jaki sposób przebiega sporne ogrodzenie a w szczególności na jakich działkach ewidencyjnych jest posadowione. Nie może przy tym ujść uwadze, że organ I instancji umorzył - w ramach nadzoru budowlanego – postępowanie "w sprawie wybudowanego ogrodzenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]"". Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednoznacznie usytuowanie tego ogrodzenia a organ wskazuje jedynie, że w wyniku oględzin ustalił, iż inwestor wybudował ogrodzenie wewnętrzne z bramami stalowymi na drogach dojazdowych ul. [...], [...], [...], [...]. Organ II instancji wskazał natomiast, że wybudowane ogrodzenie usytuowane jest od strony ul.[...] na działce nr ew. [...], która powstała wskutek podziału działki nr [...]. Brak jest natomiast ustaleń, kto jest właścicielem pozostałych nieruchomości, na których usytuowane są bramy dojazdowe zamykające osiedle i odcinające ruch ulicą [...] oraz do jakich nieruchomości ogrodzenie to i bramy przylegają. Konieczność poczynienia tych ustaleń jest tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z dołączonych do skargi wyrysów z mapy jedna z bram zamykająca ul. [...] przylega m.in. do działki nr ew. [...] (ul. [...]), która stanowi nie tylko własność, ale i pozostaje we władaniu Miasta W.. Takie usytuowanie bram wynika również ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy sytuacyjno – wysokościowej dla celów projektowych. Uszło też z pola widzenia organu administracji, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. A zatem organ administracji winien – przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jako wszczętego złożeniem odwołania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony – zbadać czy ogrodzenie i bramy zamykające osiedle i fragment ulicy [...] nie przylegają do takich miejsc jak: droga, ulica, miejsce publiczne, które jednocześnie pozostaje w prawnie uzasadnionym władaniu Miasta W.. Reasumując – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, na jakich działkach posadowione jest sporne ogrodzenie (w tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń) oraz bramy będące przedmiotem postępowania, kto jest właścicielem, ewentualnie użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości, czy Miastu W. przysługują jakieś prawa do tych nieruchomości, które mogłyby uzasadniać posiadanie interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Dalej organ ustali – od strony, jakich działek ogrodzenie to, wraz z bramami wjazdowymi jest posadowione i czy odwołujący się posiada jakiś tytuł prawny do tych nieruchomości. W zależności od wyników tych ustaleń organ ponownie rozważy czy Miasto W. posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu będzie także – w pierwszej kolejności ustalenie, – jaki podmiot wniósł odwołanie, to jest czy jest to Prezydent W., czy Miasto W. reprezentowane przez Prezydenta czy też – co sugerowałby autor odwołania: Dzielnica T. m. W.. Sąd zauważa przy tym, że autor odwołania wskazał, że działa " w imieniu Dzielnicy T. m. W.". W aktach sprawy znajduje się upoważnienie dla Burmistrza Dzielnicy T. m. W. z dnia 28.12.2006r. do reprezentowania Prezydenta w określonych w tym upoważnieniu rodzaju spraw i obowiązkiem organu będzie ocena czy wniesienie odwołania (reprezentowanie jako strony) mieści w zakresie tego upoważnienia. W przeciwnym razie zobowiąże osobę, która to odwołanie podpisała do uzupełnienia pełnomocnictwa (upoważnienia) w omawianym zakresie. Na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że trafny jest również zarzut skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było wyjątkowo opieszale i niezgodnie z obowiązującą zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 kpa a skonkretyzowaną w art. 35 i 36 kpa. Okoliczność ta jednak nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki prawne mające na celu zdyscyplinowanie organu administracji i wyeliminowania jego bezczynności, z których Miasto W. nie skorzystało. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sad orzekł jak w sentencji Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.