VII SA/Wa 1787/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta T. z dnia [...] marca 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą roboty budowlane związane z wykonaniem kominka w miejscu rozebranego pieca kaflowego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. W. w T.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując art. 156 § 1 kpa i wskazując czym jest rażące naruszenie prawa (przesłanka stwierdzenia nieważności) stwierdził, iż kontrolowana decyzja organu I instancji stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prawidłowa ale z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu organu wojewódzkiego. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, przedmiotowa inwestycja (nie wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) podlega obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem takiej decyzji zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego z 1994 r., organ administracji sprawdza zgodność projektu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W tym konkretnym przypadku z uwagi na treść § 132 ust. 3 w zw. z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) nie istniała możliwość zainstalowania kominka w lokalu znajdującym się w budynku wielorodzinnym 6-cio kondygnacyjnym, będącym budynkiem średniowysokim. Tym samym wydanie pozwolenia przez organ administracji było sprzeczne z § 132 ust. 3 rozporządzenia i rażąco naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligując organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej taką wadą. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przez organ przepisów art. 7, 9, 16 § 1 i 77 § 1 i 80 kpa. Opisując obszernie swoje starania o pozwolenie, a następnie kolejne rozstrzygnięcia podejmowane przez organy, skarżący zauważa, że skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzję organu wojewódzkiego za prawidłową ale z innych powodów, to powinien ją uchylić, a także odnieść się do zasadności zastosowania § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli spełnienia warunków technicznych w inny sposób niż podany w rozporządzeniu gdy chodzi o budynek istniejący. Stad żądanie uchylenia decyzji zaskarżonej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z powyższymi zasadami organ prowadzący postępowanie nieważnościowe kontrolował decyzję Prezydenta T. z dnia [...].03.2004 r. a więc decyzję wydaną pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 207/03, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1c powyższej ustawy, określającego zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu i wydawaniu pozwolenia na budowę, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania przedmiotowej decyzji, właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest również zobowiązany do sprawdzenia czy projekt posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, których dołączenie do wniosku przewiduje przepis art. 33 ust. 2 pkt 1. Kontrolowana decyzja udzielała inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującą roboty budowlane związane z wykonaniem kominka w miejscu rozebranego pieca kaflowego, w jednym z lokali w budynku mieszkalnym w T.. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest w zakresie wysokości zaliczany do kategorii średniowysokich (vide pismo Urzędu Miasta T. z dnia [...].04.2006 r. i ekspertyza techniczna z dnia [...].01.2004 r. sporządzona przez rzeczoznawcę do zabezpieczeń przeciwpożarowych). Jak stanowi § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane w budynkach jednorodzinnych mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Decyzja o pozwoleniu na realizację robót budowlanych związanych z wykonaniem kominka w miejscu rozebranego pieca kaflowego wydana została w oparciu o uzgodnienia konserwatora zabytków, ekspertyzę techniczną dopuszczającą pod względem konstrukcyjnym wykonanie przedmiotowego kominka oraz w oparciu o ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i postanowienie [...] Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...].01.2004 r. Trzeba tu wyjaśnić, że późniejsza zmiana pozytywnego postanowienia Komendanta Straży Pożarnej (na wniosek osób niebędących stronami postępowania) pozostaje bez znaczenia dla oceny pozwolenia na budowę, bo badanie tej decyzji odbywa się na datę jej wydania. Powołany wyżej § 132 rozporządzenia wykonawczego stanowi w jakich obiektach mogą być instalowane kominki, a art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielone po uzyskaniu upoważnienia ministra, który przepisy te ustanowił, tym niemniej istnieje jeszcze zapis § 2 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z 12.04.2002 r., który stanowi że przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części, wymagania odnośnie warunków technicznych mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Powyższy zapis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) jest innym alternatywnym środkiem prawnym wskazującym możliwość spełnienia warunków technicznych w sposób inny niż ujęty w rozporządzeniu, w odniesieniu do budynków starych (istniejących). W przedmiotowej sprawie nie podlega kwestii, że chodzi o stary budynek wielorodzinny w T. (ogrzewany piecami), co do którego wypowiadał się też konserwator zabytków. Jak wskazuje skarżący jego lokal posiada własny przewód kominowy i doprowadzenie powietrza do paleniska w odpowiedniej ilości (wcześniej w tym miejscu funkcjonował piec kaflowy), a także wystarczającą kubaturę. Przebudowę budynków istniejących, wybudowanych pod rządami dawniej obowiązujących przepisów reguluje przepis szczególny, jakim jest § 2 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych. Przebudowa wewnątrz budynku (kominek w miejscu pieca kaflowego) oznacza, że następuje dostosowanie tego źródła ogrzewania według warunków opisanych w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Nie jest to zatem odstępstwo od przepisów, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, natomiast stosowanie § 132 rozporządzenia wyłącza zastosowanie § 2 ust. 2. W takiej sytuacji organy nadzorcze kontrolujące decyzję o pozwoleniu na budowę nie mogły nie uwzględnić i pominąć § 2 rozporządzenia wykonawczego, zastosowanego przez organ w postępowaniu zwykłym (o czym świadczy zgromadzona dokumentacja), lecz nie wskazanego w decyzji. Analizując uzasadnienia decyzji obu instancji postępowania nieważnościowego stwierdzić należy, że organy w ogóle nie odniosły się do zapisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i nie rozważyły możliwości jego zastosowania w tym konkretnym przypadku mimo, że chodzi o budynek istniejący i zmianę sposobu użytkowania. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu oparta była o ekspertyzy i pozytywne dla inwestora postanowienie Komendanta Straży Pożarnej, to rzeczą organów nadzorczych było też rozważenie czy decyzja ta, w kontekście stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym i zapisu § 2 rozporządzenia, wypełnia przesłanki z art. 156 kpa, bo pod tym kątem była kontrolowana. Brak odniesienia się do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego obowiązującego organ wydający pozwolenie na budowę, nie pozwalał organowi nadzorczemu badającemu decyzję o pozwoleniu, jednoznacznie stwierdzić czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, bowiem pominięta została przy kontroli jedna z możliwości spełnienia warunków w sposób inny niż w nich wskazany, na którą powoływał się skarżący. Dopiero rozważenie istnienia możliwości spełnienia wymagań technicznych w sposób określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia pozwoliłoby organowi w pełni dokonać oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia art. 156 kpa. Tym samym organy nadzorcze nie wyjaśniły sprawy w sposób zgodny z zasadami art. 7 i 77 kpa, które to naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi podstawę uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ww. ustawy.