VII SA/Wa 179/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi C. i R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących C. i R. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA /Wa 179/05 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 2800/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu podniósł , że utrzymał w mocy stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1992 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę kiosku handlowego typu [...] na działce nr [...] w S. przy ulicy S. nie podzielając jednak okoliczności wskazanych przez organ I instancji jako przyczyny tej nieważności . Organ odwoławczy uznał bowiem , że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności , gdyż narusza art. 21 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr 17 z 1980 r. , poz. 62 ze zm. ) . Nadto jest niezgodna ze wskazaniami lokalizacyjnymi Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 1992 r. W pkt 2 tej decyzji określono bowiem lokalizację przedmiotowego kiosku jako obiektu czasowego . Natomiast pozwolenie na budowę nie zawierało terminu do którego mógł istnieć kiosk co naruszało § 43 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8 , poz. 48 ) Taki pogląd wzbudził wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku . Zdaniem Sądu organ nie wykazał jakie kryteria zadecydowały o tym , że brak terminu w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie prawa nie dające się pogodzić z zasadami praworządności . Brak podstaw tej oceny wskazuje , że organ dokonał jej w sposób dowolny. Z przepisu § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki wynika, że kioski zaliczane są do "budynków tymczasowych" jako budynki nie połączone trwale z gruntem . Wydana przez Burmistrza S. opinia lokalizacyjna z dnia [...] października 1992 r. określała , że jest to lokalizacja czasowa . Opinia lokalizacyjna w pkt 4 określa także przesłanki likwidacji kiosku . Wyżej wymieniona lokalizacja jest podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę przedmiotowego kiosku. W takiej sytuacji przy nie podważonej opinii lokalizacyjnej , która poprzedziła wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego kiosku – brak określenia terminu jego istnienia może stanowić naruszenie wymogu § 43 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego . Sąd uznał , że organ winien ocenić czy jest to rażące naruszenie prawa . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1992 r. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazano niezgodność ze wskazaniami lokalizacji czasowej kiosku określonymi przez Burmistrza S. w decyzji z dnia [...] października 1992 r. wiążącymi organ wydający pozwolenie na budowę . W ocenie Wojewody kwestionowane pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1992 r. narusza przepis art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. gdyż brak jest w niej określenia terminu do którego kiosk będzie mógł istnieć . Zasadność przyjętej w decyzji lokalizacyjnej kwalifikacji kiosku jako obiektu tymczasowego potwierdza , mający zastosowanie w sprawie przepis § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki . Brak określenia terminu istnienia kiosku narusza również wymóg § 43 ust 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego . Poza tym organ wskazał , że zatwierdzenie kwestionowaną decyzją planu realizacyjnego inwestycji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 10 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z naruszeniem § 17 i 18 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis § 17 w/w rozporządzenia stanowi o konieczności zachowania odległości miedzy budynkami ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, której wielkość jest uzależniona od kategorii niebezpieczeństwa pożarowego budynku lub kategorii zagrożenia ludzi . Zgodnie z treścią tego przepisu odległość ta nie może być mniejsza niż 10 m . Natomiast w myśl § 18 odległość między budynkami powinna zostać odpowiednio powiększona , jeżeli ściana od strony sąsiedniego budynku jest oszklona szkłem zwykłym , co zachodzi w przypadku przedmiotowego kiosku usytuowanego zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym przy granicy działek i w odległości około 4,5 m od budynku mieszkalnego sąsiadów D . Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca M. N. i podniosła w nim , że wątpliwym jest czy istotnie lokalizacja kiosku nie odpowiada ówcześnie obowiązującym przepisom , ale gdyby nawet tak było to okoliczność ta nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa . W przedmiocie zagrożenia pożarowego toczy się bowiem inne postępowanie , które zmierza do usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez nakazanie budowy ściany oddzielenia pożarowego . A zatem skoro stan zgodny z prawem można przywrócić w sposób inny niż poprzez stwierdzenie nieważności decyzji , a postępowanie takie jest w toku , to zaskarżona decyzja jest wadliwa . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. N. – uchylił zaskarżoną decyzję i odmówi stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1992 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniósł ,że nie podziela stanowiska organu I instancji jakoby badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec braku określenia w niej terminu do którego będzie mógł istnieć przedmiotowy kiosk . Przepis art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na który powołał się Wojewoda stanowił ,że podstawą do ustalenia rozwiązań architektoniczno – budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach w miastach i na wsi . Powyższy przepis nie odnosi się do obowiązku określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę terminu użytkowania budynków tymczasowych Przedmiotowy obiekt zgodnie z opinią lokalizacyjną miał powstać według projektu typowego i miał zostać zlokalizowany w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią . Wobec faktu, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. jest zgodna z powyższą opinią lokalizacyjną to nie można mówić o naruszeniu art. 21 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast brak określenia w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1992 r. terminu do którego będzie mógł istnieć tymczasowy obiekt budowlany , który to obowiązek wynikał wprost z § 43 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego , nie stanowi zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażącego naruszenia prawa wobec określenia terminu istnienia przedmiotowego obiektu w opinii lokalizacyjnej Burmistrza S. z dnia [...] października 1992 r. Poza tym wskazane przez organ I instancji naruszenie § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki nie może w ocenie organu odwoławczego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę . Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o naruszenie przepisu , którego efekty naruszenia mogą zostać wyeliminowane w późniejszym postępowaniu stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wynikającą z art. 8 kpa zaufania do organów państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli C. i R. D. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących naruszenie § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji . Narusza bowiem wymagania w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej co zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia . Negatywne skutki wynikłe z decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być zdaniem skarżących wyeliminowane w innym postępowaniu . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało uwzględnić aczkolwiek nie tylko z przyczyn wskazach w jej wywodach . Nie ulega wątpliwości, że kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczyło kiosku czyli obiektu tymczasowego . Kwalifikacja taka wynikała z przepisu § 4 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr 17 z 1980 r. , poz. 62 ze zm. ) . Zakwalifikowanie przedmiotowego kiosku jako budynku tymczasowego miało nie tylko znaczenie techniczne ale i prawne . Gdyby bowiem w decyzji pozwalającej na budowę wskazano termin do którego budynek mógł istnieć to stosownie do art. 38 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja ta stanowiłaby jednocześnie podstawę do rozbiórki po upływnie terminu na który opiewało pozwolenie na budowę . Z kolei obowiązek określenia terminu w decyzji pozwalającej na budowę wynikał wprost z § 43 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego ( Dz. U. z 1975 r. Nr 8 , poz. 48 ) "ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe" . Zatem brak określenia terminu do którego przedmiotowy kiosk mógł istnieć był wynikiem naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa a jego skutek był daleko większy niźli tylko niespełnienie warunku formalnego określającego elementy jakie decyzja o pozwoleniu na budowę zawierać powinna. Nie zmienia tej oceny podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność, że opinia lokalizacyjna zawierała wskazanie lokalizacji jako czasowej oraz przyczyny z powodu których obiekt może być usunięty . Bowiem dla dalszego funkcjonowania obiektu wskazania te nie miały większego znaczenia . Jednocześnie należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego , iż przedmiotowy kiosk zgodnie z opinią lokalizacyjną miał powstać według projektu typowego i być zlokalizowany w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią . W tym zakresie kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. jest zgodna z powyższą opinią lokalizacyjną i dlatego nie można mówić o naruszeniu art. 21 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Inną kwestią , która jednak nie była przedmiotem głębszej analizy organów jest prawidłowość tej opinii oraz jej wpływ dla ważności decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przepisów § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki . Niewątpliwie odległości o jakich mowa w tych przepisach nie zostały zachowane a w ocenie sądu pogląd wyrażony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , iż efekty tego naruszenia mogą zostać wyeliminowane w późniejszym postępowaniu ( które było w toku ) jest co najmniej wątpliwy . Z dołączonego do skargi odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie II SA/Po 1458/00 wydanego po rozpatrzeniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy obowiązek wykonania przez M. N. ściany oddzielenia pożarowego między przedmiotowym kioskiem a granicą działki wynika , że wykonanie tego obowiązku byłoby niedopuszczalną korektą pozwolenia na budowę . Dlatego dalsza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie ściany oddzielenia pożarowego zależy - jak wskazano w wyroku - od losów postępowania kwestionującego w trybie nadzwyczajnym pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 1992 r. W tym kontekście zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera wadliwą ocenę przesłanek mających wpływ na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego S. z dnia [...] listopada 1992 r. Wydaje się , że organ nieprawidłowo odczytał wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 2800/01 co skutkowało uchyleniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności w trybie odwoławczym oraz odmową jej stwierdzenia . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej przytoczonej oceny prawnej przesłanek nieważności i wyda stosowne rozstrzygniecie . Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku, natomiast rozstrzygnięcie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 tej ustawy.