VII SA/Wa 1790/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego realizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina H. do stanu zgodnego z prawem, nałożył na inwestora S. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w terminie sześciu miesięcy od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2010 r. złożyła S. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem z dnia [...] marca 2009 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach, oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., gmina H. Przedmiotową inwestycję realizowano w oparciu o decyzję Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny według typowego projektu budowlanego na działce budowlanej w miejscowości Z., gmina H., oznaczonej nr ewid. [...] i [...]. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego według powtarzalnego projektu budowlanego, tj. parterowego o kubaturze 280,50 m3, z dachem wielospadowym, o wysokości do kalenicy dachu 4,34 m. Decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie parteru i szczelnego osadnika ścieków zrealizowanych na działce nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r., organ powiatowy stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości realizowany jest m.in. budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (parter i poddasze), z dachem konstrukcji drewnianej, kryty gontem bitumicznym dwuspadowym z dachową lukarną od strony południowej. Budynek posiada wysokość do kalenicy 7,45 m, do okapu 3,60 m. Na poddaszu znajduje się pokój z aneksem kuchennym, dwa pokoje dzienne i łazienka. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego realizowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina H. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego realizowanego na działce oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina H. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestor na podstawie decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę był uprawniony do realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego według powtarzalnego projektu budowlanego, tj. parterowego budynku o kubaturze 280,5 m3, z dachem wielospadowym, o wysokości do kalenicy dachu 4,34 m. Na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości Z., znajduje się dwukondygnacyjny murowany budynek mieszkalny, z dachem konstrukcji drewnianej, z lukarną od strony południowej, kryty gontem bitumicznym. Wysokość do kalenicy przedmiotowego budynku wynosi 7,45 m, a do okapu 3,60 m. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie prac budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. projektu zamiennego. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor samowolnie w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wykonał prace budowlane nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, które zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wymagały wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Opisane wyżej zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury i liczby kondygnacji oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego określa, że "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Wobec powyższego, w sytuacji, gdy inwestor miał zamiar odstąpić od warunków pozwolenia na rozbudowę, powinien przedłożyć odpowiednie rysunki obrazujące zakres zamierzonych zmian w projekcie i uzyskać akceptację właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero po uzyskaniu takiej akceptacji w formie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę możliwe byłoby wykonanie zamierzonych zmian. Organ odwoławczy wskazał również, że odstępstwa dotyczą części budynku, która nie została objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, tj. z wyłączeniem parteru. Zatem należało nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu nie znajdują uzasadnieni w przepisach Prawa budowlanego. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem i wydana została w oparciu o nieprawdziwe przesłanki. Podniosła, że organy administracji publicznej Gminy H. były w posiadaniu dokumentacji powykonawczej, zaś wszelkie odstępstwa budowlane zostały zaakceptowane decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] r. po przedłożeniu stosownej dokumentacji inwentaryzacyjnej. Zmiany, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, zostały dokonane przed 1998 r. i po tym terminie nie były już prowadzone żadne prace, które uzasadniałyby wydanie zaskarżonej decyzji, co potwierdza dziennik budowy oraz inwentaryzacja powykonawcza. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta zapadła, po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności kontrolnych w dniu [...] kwietnia 2009 r. i wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 Prawa budowlanego prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego realizowanego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gmina H. wskazując jako przyczynę realizowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z odstępstwami od warunków i ustaleń wynikających z decyzji Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1996 r. Z treści materialnoprawnęj normy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy stwarzał podstawę, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem inwestora jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane) oraz prowadzenie tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, jednakże tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Ustawodawca w przepisach ustawy - Prawo budowlane nie zamieścił wprost legalnej definicji pojęcia "istotnego odstępstwa", tak jak to uczynił w art. 3 w odniesieniu do innych zwrotów prawnych. Jednakże przez wskazanie w art. 36a ust. 5, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (niewymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy kwestii szczegółowo wymienionych w tym przepisie, wprowadził do tekstu prawnego negatywny katalog odstępstw pozwalający na zdefiniowanie odstępstw noszących cechy odstępstwa istotnego. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest przyjęcie przez organy administracyjne obu instancji, że wykonany przez skarżącą na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości Z. budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (parter i poddasze, na którym znajduje się pokój z aneksem kuchennym, dwa pokoje dzienne i łazienka.), z dachem konstrukcji drewnianej, krytym gontem bitumicznym dwuspadowym z dachową lukarną od strony południowej, z wysokością do kalenicy 7,45 m, do okapu 3,60 m (zakres robót nie był kwestionowany przez skarżącą) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego skarżącej decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] lipca 1996 r., znak: [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według powtarzalnego projektu budowlanego, tj. parterowego budynku o kubaturze 280,5 m3, z dachem wielospadowym, o wysokości do kalenicy dachu 4,34 m. Opisane wyżej zmiany niewątpliwie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury i liczby kondygnacji i zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a więc prawidłowo organy uznały je za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczących pozwolenia na użytkowanie, to wskazać należy, że decyzją Wójta Gminy H. z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jedynie w zakresie parteru i szczelnego osadnika ścieków zrealizowanych na działce nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z., a więc do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę i przedmiotowe pozwolenie nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że złożona przy wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dokumentacja inwentaryzacyjna budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie stanowi zamiennego projektu budowlanego, nie spełniając wymogów określonych dla projektu w art. 34 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę należy uznać za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.