VII SA/Wa 1790/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi D. C., J. C. oraz F. Sp. j. w C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. C. i J. C. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 201 Or. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołań J. T., J. K., D. i J. C. oraz spółki jawnej "F." - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie dróg gminnych - ul. [...] i odcinka ul. [...] w [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: obręb nr [...] Miasto [...]-[...], [...], [...] (po podziale [...]); obręb nr [...] [...] [...] – [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (po podziale [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz projektu podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji. Organ I instancji wydał wskazaną decyzję w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, t. j. Dz. U. Nr 193, poz. 1194) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Starosta określił linie rozgraniczające teren inwestycji, na załącznikach stanowiących mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:2000 i 1:500, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przyjętego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 23.02.2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...] i w dniu 24.02.2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...], wraz z wykazem danych gruntowych dotyczących działek. Określił ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Stwierdził również, że oznaczone nieruchomości stały się własnością Gminy Miejskiej [...] tj. [...] w obrębie nr [...] - Miasto [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...] w obrębie nr [...] - Mława [...]. Starosta [...] - odnosząc się do uwag i wniosków jakie wnieśli w trakcie postępowania D. C., J. K. oraz ,,F." K T. i wspólnicy Spółka jawna z siedzibą w C. - podniósł, że przebudowa ulicy [...] w [...] na odcinku przyległym do Przedsiębiorstwa "F. " K. T. i wspólnicy Spółka jawna, gdzie planowana inwestycja obejmuje działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], nie utrudni i nie ograniczy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Przebudowa ul. [...] na powyższych działkach nie zajmie placu manewrowego, składu materiałów budowlanych ani nie uniemożliwi sprawnego i bezpiecznego transportu towarów. Działki o nr ew. [...], [...] znajdują się poza ogrodzeniem Przedsiębiorstwa, a zatem nie zachodzi konieczność przestawienia istniejącego ogrodzenia, tym samym nie zmniejszy się powierzchnia użytkowa na działalność handlową. Natomiast działki o nr ew. [...] i [...] w części znajdują się poza ogrodzeniem i częściowo na terenie Przedsiębiorstwa, ale zajęcie ich pod potrzeby przebudowy ul. [...] również nie utrudni prowadzenia wspomnianej działalności gospodarczej, ponieważ w tym miejscu znajduje się zieleń. W związku z uwagami wniesionymi przez J. K., projektant dokonał ponownej wizji lokalnej i stwierdził, że przebudowa ul. [...] w [...] na odcinku przyległym do działek o nr ew. [...], [...] nie spowoduje utrudnienia wyjazdu i wjazdu do garażu pod budynkiem mieszkalnym. Odnośnie pisma D. C. - Burmistrz Miasta [...] (inwestor) wyjaśnił, że spośród rozpatrywanych rozwiązań wybrano budowę mini ronda, ponieważ przy przyjętych przez projektanta parametrach budowa mini ronda na skrzyżowaniu ulic: [...], [...] i [...] w [...] jest najkorzystniejszym rozwiązaniem. Przebudowa przedmiotowej ulicy poprawi bezpieczeństwo wszystkich użytkowników, usprawniając ruch pojazdów poprzez poszerzenie jezdni z 3,50m do 6,00m, a przede wszystkim zapewni bezpieczeństwo pieszym poprzez wybudowanie obustronnych chodników. Obecnie ruch pieszych odbywa się poboczami drogi. Nowo wybudowana ulica zostanie również na całym odcinku odwodniona. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty odnośnie zastrzeżeń i wniosków składanych przez osoby odwołujące się w trakcie postępowania przed organem I instancji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a sprawę wywłaszczeń przeanalizowano nie z punku widzenia jednostki, lecz punktu widzenia ogółu społeczności lokalnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "F.", reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła organom naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zgłoszone zastrzeżenia, że zajęcie części terenu należącego do spółki pod potrzeby przebudowywanej drogi w istotny sposób utrudni, a nawet wręcz ograniczy możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę wnieśli również D. i J. C. zarzucając, że Wojewoda w sposób ogólnikowy odniósł się do zarzutów odwołań; postępowanie nie miało na celu rzeczowego ustosunkowania się do odwołania, ale wyłącznie szybkie, pobieżne rozpoznanie sprawy, aby móc przystąpić do realizacji przedmiotowej decyzji. Podnieśli, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietni 2010 r. narusza interes prawny skarżących - przepisy art. 6, 7, 8, 104 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niedokładne odniesienie się do wniesionych zarzutów oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i J. C., reprezentowani przez radcę prawnego P. P. Skarżący, zaskarżając wyrok w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 7, 8, 9,10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i 81 KPA polegającym na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji i pozostawieniu jej w obrocie prawnym w sytuacji, gdy już postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji obarczone było istotnymi uchybieniami zignorowanymi przez organ II instancji, a skutkującym ograniczeniem praw skarżących poprzez: nie poinformowanie o złożeniu przez Burmistrza Miasta [...] pisma z dnia [...] marca 2010 r. odnoszącego się wprost do zarzutów skarżących zawartych w ich piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. i uniemożliwienie im w ten sposób zajęcia stanowiska odnośnie treści wyjaśnień Burmistrza; nie poinformowanie którejkolwiek ze stron postępowania o możliwości końcowego zapoznania się z zebranymi materiałami; nie rozważenie przez organ I instancji zastrzeżeń podniesionych przez skarżących w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r.; nie przeprowadzenie badań i analizy aktualnego natężenia ruchu na ul. [...] oraz badań z zakresu bezpieczeństwa i liczby wypadków na obecnie istniejącym skrzyżowaniu i przy obecnej organizacji ruchu, co winno mieć kluczowe znaczenie dla oceny potrzeby budowy mini ronda, a to wobec stwierdzeń zawartych w piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2010r., decyzji Wojewody [...] i odpowiedzi na skargę, iż "opracowana stała organizacja ruchu ma na celu zmniejszenie intensywności ruchu" a przebudowa ulicy i budowa mini ronda ma na celu poprawę bezpieczeństwa wszystkich użytkowników oraz dodatkowo przez naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wyrażającym się w braku poszanowania prawa własności skarżących jako "ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich" oraz naruszenie zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, a to w kontekście stwierdzenia Burmistrza [...] w piśmie z dnia 12 marca 2010r., że korekta przebiegu inwestycji byłaby "krzywdząca" dla właścicieli innych nieruchomości, gdyby droga została wybudowana w alternatywnej lokalizacji; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 KPA polegającym na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że organ II instancji przy wydawaniu swojej decyzji nie odniósł się do treści odwołania złożonego przez skarżących w sposób jasny, konkretny i rzeczowy, co faktycznie uniemożliwia stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa ponownie całościowo rozpatrzona; art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającym na: ogólnikowym sformułowaniu tej części uzasadnienia wyroku, która odnosi się do zarzutów postawionych w skardze, które uniemożliwia prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji także instancyjną kontrolę wyroku; faktycznym nie przeprowadzeniu analizy i nie odniesieniu się do zarzutów podnoszonych w złożonych skargach; automatycznym powtarzaniu sformułowań zawartych w odpowiedzi na skargę i piśmie Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2010 r.; nie odniesieniu się do stanowiska skarżących - powtórzonego na rozprawie - wyrażającego wątpliwość, czy inwestycja objęta decyzją z dnia [...] marca 201 Or. jest inwestycją celu publicznego i czy jej celem nie jest realizacja prywatnych interesów właściciela supermarketu i stacji benzynowej, 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 lit d ust. pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającym na tym, że decyzja organu II instancji została utrzymana w mocy pomimo tego, że w aktach sprawy brak jest istotnego, obligatoryjnego załącznika do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie w postaci choćby jednego egzemplarza projektu budowlanego, co winno było uniemożliwić Sądowi pozytywne zweryfikowanie zaskarżonej decyzji (podczas zapoznawania się z aktami niniejszej sprawy w dniu 29 grudnia 201 Or. pełnomocnik skarżących nie stwierdził obecności tego dokumentu w aktach). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne D. i J. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania, na podstawie przepisów art. 193 w zw. z art. 61 § 2 p.p.s.a., decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 411/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak i art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - zwanej dalej "p.u.s.a." - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd II instancji wskazał że, skarżący w toku postępowania administracyjnego ( w tym w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej ) i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie konsekwentnie zarzucali, iż w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Skarżący poddawali w wątpliwość, czy inwestycja, dla której Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 201 Or. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r.) jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżących, celem wydanych decyzji jest realizacja prywatnych interesów właściciela supermarketu i właściciela stacji benzynowej. Wojewoda [...] zarzuty skarżących skwitował stwierdzeniem, że kwestia ta "nie leży w gestii organów administracji rządowej" i "Wojewoda [...] nie ma możliwości ingerencji w realizację zadań własnych Miasta [...]". Sąd pierwszej instancji zaś stwierdził, że "Starosta odniósł się do zastrzeżeń i wniosków składanych przez osoby odwołujące się w trakcie postępowania przed organem I instancji podkreślając, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a sprawę wywłaszczeń przeanalizowano nie z punku widzenia jednostki, lecz z punktu widzenia ogółu społeczności lokalnej". Naczelny Sąd Administracyjny uznał że, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek argumentów w tym zakresie, co powoduje, że powyższe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Poza tym Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie podniesione wyżej kwestie mimo, że zarzuty skargi dotyczą zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie możliwości stosowania powołanej wyżej ustawy do przedmiotowej inwestycji. Możliwość stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) do przedmiotowej inwestycji stanowi w niniejszej sprawie pierwszoplanowe zagadnienie i od jego pozytywnego (bądź negatywnego) przesądzenia uzależniona jest ocena pozostałych kwestii. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. (II OSK 411/11), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) do przedmiotowej inwestycji stanowi w niniejszej sprawie pierwszoplanowe zagadnienie i od jego pozytywnego (bądź negatywnego) przesądzenia uzależniona jest ocena pozostałych kwestii. Kwestia ta nie była rozważana w należyty sposób przez organ I instancji natomiast Wojewoda [...] całkowicie uchylił się od oceny tego zagadnienia, chociaż był to jeden z zarzutów odwołania. Jak słusznie wskazał NSA kwestia ta stanowi podstawowe zagadnienie w sprawie, od którego wyjaśnienia zależą rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów. Należy przy tym wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. W związku z tym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przeprowadzać własnych ustaleń co do stanu faktycznego. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami K.p.a., a nadto ocena prawidłowości ustaleń faktycznych oraz kontrola trafności zastosowania przepisów prawa materialnego i jego wykładni. Uchybienia proceduralne polegające na nie odniesieniu się do zarzutu bezpodstawnego zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i nie poczynienie w tym zakresie żadnych ustaleń nie pozwalają na odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, że organ odwoławczy zobowiązany będzie dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący ocenić materiał dowodowy i rozstrzygnąć w pierwszej kolejności zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) Z tych wszystkich względów, Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku.