VII SA/Wa 1793/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r., znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA / Wa 1793 /04 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustawienia przez M. i A. G. obiektu budowlanego na terenie ich posesji przy ulicy J. w G. przy granicy działki sąsiedniej. Postępowanie w sprawie toczyło się od 2000 r. Podczas pierwszej wizji w dniu [...] maja 2000 r. organ nadzoru budowlanego ustalił , że w narożniku działki od północnego zachodu usytuowany został drewniany obiekt – budynek gospodarczy bez fundamentów o wymiarach 1,9 x 2,7 m i wysokości 2,56 m , z dwuspadowym daszkiem pokrytym papą. Według oświadczenia małżonków G. budynek użytkowany był poprzednio jako gospodarczy związany z realizacją budowy domu a obecnie służy do celów ogrodowych. W toku tamtego postępowania ustalono , że [...] kwietnia 2000 r. małżonkowie G. dokonali zgłoszenia zamiaru przebudowy obiektu użytkowanego w trakcie budowy na "wiatę rekreacyjną" . Jednak decyzją z dnia [...] maja 2000 r. organ wniósł sprzeciw w stosunku do zamierzonych robót budowlanych . Po odwołaniu się inwestorów od tej decyzji organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę małżonków G. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylił decyzję organów obu instancji w przedmiocie sprzeciwu co do zamiaru przebudowy obiektu budowlanego przeznaczonego do tymczasowego użytkowania w trakcie budowy domu na obiekt małej architektury ogrodowej - wiatę rekreacyjną . W konkluzji uzasadnienia Sąd stwierdził , że konieczne jest ustalenie jaki charakter ma zamierzona inwestycja i czy na jej realizację wystarczyło dokonać zgłoszenia czy też niezbędne będzie uzyskanie pozwolenie na budowę . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2004 r. ponownej wizji lokalnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił , że inwestor nie dokonał przebudowy budynku gospodarczego związanego z realizacją budowy - na budynek ogrodowy jak określił to w zgłoszeniu lecz rozebrał poprzedni budynek i wykonał nowy obiekt . Nowy obiekt zakwalifikowany został przez organ jako obiekt architektury ogrodowej , nie połączony trwale z gruntem o powierzchni zabudowy 7,28 m kw. Organ uznał ,że nie wymagał on zgłoszenia ani pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust 1 pkt 22 i art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego . Te ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkowały umorzeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego . W ocenie organu za takim rozstrzygnięciem przemawiało także i to , że pełnomocnicy E. J. z interwencji którego poprzednio wszczęto postępowanie , obecnie akceptowali usytuowanie budynku w granicy działki . Po uprawomocnieniu się decyzji o umorzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania nieważnościowego co do własnej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. z uwagi na brak określenia stron postępowania . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2004 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. umarzającej postępowanie w sprawie rozbiórki budynku zaplecza budowy i wykonania nowego budynku gospodarczo – ogrodowego na posesji przy ulicy J. w G.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. o umorzeniu postępowania . W uzasadnieniu organ wskazał , że art. 107 § 1 kpa określa niezbędne składniki jakie powinna zawierać decyzja . Zgodnie z treścią tego przepisu w decyzji należy podać oznaczenie organu , datę wydania , oznaczenie stron lub strony postępowania , powołanie podstawy prawnej , rozstrzygniecie , uzasadnienie faktyczne i prawne , pouczenie o odwołaniu jeśli przysługuje , podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji . Pominięcie jednego z tych składników - w kwestionowanej decyzji nieoznaczenie stron postępowania - powoduje , że zachodzi kwalifikowana wada decyzji . Rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa jakie zdaniem organu miało miejsce przez nieokreślenie stron skutkowało wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego . Odwołanie od tej decyzji złożyli małżonkowie G. podnosząc, że z treści decyzji wyraźnie wynikały strony postępowania tj. M. i A. G. oraz E. J. . Wskazane były w pierwszym zdaniu uzasadnienia kwestionowanej decyzji . Zatem nie było rażącego naruszenia prawa a stwierdzenie z tego powodu nieważności decyzji spowodowało naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał , że przedmiotem jego oceny jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2004 r. pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa czyli zasadność stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał merytorycznej ocenie kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stwierdził ,że w świetle art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektem architektury ogrodowej są niewielkie obiekty takie jak np. posągi , wodotryski . Przedmiotowy obiekt ma natomiast powierzchnię zabudowy 7,28 m i może pełnić funkcje gospodarcze co kwalifikuje go jako budynek gospodarczy . Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa budynku gospodarczego nie wymaga pozwolenia na budowę , ale art. 30 w/w ustawy nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia takiej budowy właściwemu organowi . Dlatego zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie rozbiórki budynku zaplecza budowy i wykonania nowego budynku gospodarczo-ogrodowego nie było bezprzedmiotowe a decyzja z dnia [...] maja 2004 r. umarzająca postępowanie rażąco naruszyła przepis art. 105 kpa co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił natomiast stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że decyzja z dnia [...] maja 2004 jest nieważna z powodu braku określenia strony . Zdaniem organu odwoławczego art. 107 kpa nie zawiera wymogu aby określenie strony musiało mieć miejsce w sentencji decyzji , a uzasadnienie kwestionowanej decyzji wyraźnie wskazuje strony postępowania . Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli małżonkowie G. domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organów obu instancji . Zdaniem skarżących wadliwy jest pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego , że podstawą stwierdzenia nieważności jest brak zgłoszenia budowy obiektu . Małżonkowie G. podnieśli ,że w dniu [...] kwietnia 2000 r. dokonali zgłoszenia o przystąpieniu do budowy altanki ogrodowej . Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pismem z [...] czerwca 2002 r. przyjął zgłoszenie . Zatem twierdzenie organu II instancji , że zgłoszenia nie było jest bezpodstawne. Poza tym wskazali ,że organ dokonując samodzielnie takich ustaleń nie wziął pod uwagę , iż postępowanie administracyjne jest II instancyjne i w zakresie wady jaką uznał za podstawę nieważności , skarżący pozbawieni byli możliwości przedstawienia swoich argumentów przed organem I instancji . Skarżący podnieśli również , że organ II instancji w uzasadnieniu powołał się na art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym a postępowanie dotyczy obiektu , który powstał w 2000 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżących jakoby dokonali w dniu [...] kwietnia 2000 r. zgłoszenia budowy altanki ogrodowej . Z materiału dowodowego wynika bowiem , że zgłoszenie to dotyczyło zamiaru przebudowy nieistniejącego budynku gospodarczego na wiatę rekreacyjną a zatem nie obejmowało faktycznie robót budowlanych polegających na budowie od podstaw nowego budynku gospodarczego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga jest zasadna . Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) wykazała, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego ze skutkiem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć , że postępowanie w sprawie obiektu na działce małżonków G. toczy się od roku 2000 i było już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego zakończonej wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA/Po 2359/00 . Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o umorzeniu postępowania w ramach nadzoru budowlanego została wydana po wyroku uchylającym decyzje organów obu instancji w przedmiocie sprzeciwu co do zamiaru przebudowy obiektu budowlanego przeznaczonego do tymczasowego użytkowania w trakcie budowy domu na obiekt małej architektury ogrodowej - wiatę rekreacyjną . Dlatego w okolicznościach sprawy kontrola tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie mogło odbyć się bez odniesień do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego , który nakazał ustalenie jaki charakter ma zamierzona inwestycja i czy na jej realizację wystarczyło dokonać zgłoszenia czy też konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę . Poza tym organ powinien analizować decyzję mając na uwadze jaki obiekt został wykonany w rzeczywistości a jaki był objęty zgłoszeniem oraz czy różnice miały wpływ na prawidłowość ( skuteczność ) zgłoszenia . Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji umarzającej postępowanie jednak z przyczyn całkowicie odmiennych niż leżące u podstaw decyzji organu I instancji . Co więcej uznał za wadliwe stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że decyzja z dnia [...] maja 2004 r. jest nieważna z powodu braku określenia strony . Skoro tak to obowiązkiem organu było odniesienie się do całego stanu faktycznego w tym wskazań zawartych we wspomnianym wyroku Sądu aby zbadać stan faktyczny i ustalić jak ma się do niego dokonane zgłoszenie . Należy bowiem zauważyć , że Sąd uchylił decyzje organów obu instancji wyrażające sprzeciw do zgłoszenia dokonanego przez małżonków G.. Jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy stanu faktycznego i nie odniósł się do zgłoszenia , przyjmując arbitralnie , że inwestorzy zgłoszenia nie dokonali . W tej sytuacji uprawniony jest zarzut skarżących, że organ pominął fakt dokonanego przez inwestorów w dnia [...] kwietnia 2000 r. zgłoszenia oraz , że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem ich praw wyrażających się niemożnością odniesienia się do tej podstawy nieważności jaką wskazano w II instancyjnym postępowaniu administracyjnym . Organ II instancji całkowicie odmiennie niż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił podstawy z powodu których uznał , że kwestionowana decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa . Wprawdzie zasadnie uznał , że nie może być podstawą do stwierdzenie nieważności twierdzenie , że decyzja z dnia [...] maja 2004 jest nieważna z powodu braku określenia strony - skoro uzasadnienie kwestionowanej decyzji wyraźnie wskazuje strony postępowania ale jednocześnie stwierdził jej nieważność bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego , prawidłowości zgłoszenia i odniesienia się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego . Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest także , aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2000.12.12 sygn. V SA 359/00 LEX nr 51287 ) W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Jednak niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego jak miało to miejsce w sprawie niniejszej z powołaniem się przez organ odwoławczy na nowa przesłankę nieważnościową ( z zanegowaniem podstaw wskazanych w I instancji ) stanowiło niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa ), pozbawiając strony służącego im prawa odwołania. Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c natomiast decyzję organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku .