VII SA/Wa 1795/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w związku z pismami Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczącymi rozpoczęcia robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. H.w [...] oraz zgłoszonym zagrożeniem życia i konstrukcji budynku w związku z prowadzonymi pracami, organ powiatowy w dniu [...] grudnia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w w/w sprawie. W dniu [...] stycznia 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny wykonywanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w w/w budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2010 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w lokalu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. H. w [...] oraz nałożył na inwestora robót – J. S. obowiązek sporządzenie i dostarczenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót (w formie graficznej i opisowej) związanych z remontem w/w lokalu, wraz z oceną dotyczącą prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego z uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych oraz z opinią mistrza kominiarskiego, dotyczącą przewodów wentylacyjnych w powyższym lokalu. W dniu [...] marca 2010 r. przeprowadzono kolejne oględziny robót budowlanych wykonywanych w w/w lokalu. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 50a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał J. S. doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego. Ze względu na występowanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniach [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. przedstawiciel organu I instancji przeprowadził kontrolę w zakresie samowolnego wykonania okien. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] stycznia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Oran powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 81c ust: 2, 3, 4 ustawy Prawo budowlane nałożył na Panią A. I. i Pana M. S. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. H.w [...] robót budowlanych (formie graficznej i opisowej) pod kątem zgodności wykonanych robót z § 12 1 § 216 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz możliwości wypełnienia otworów okiennych w sposób inny niż przez ich zamurowanie w odniesieniu do bezpieczeństwa konstrukcji budynku a także wpływu wykonanych robót budowlanych na instalacje obsługujące przedmiotowy lokal. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ odwoławczy podał, że objęta odwołaniem decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Oznacza to, iż organ nadzoru budowlanego I instancji powinien zakończyć je wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Przepis ten stanowi, że § 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. [ § 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie stanowisko organu wojewódzkiego potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 marca 1987 r. (sygn. akt II SA 1389/86). Przywołany przepis przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania, tj. odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej i wydanie nową, rozstrzygającej co do istoty sprawy. Rozstrzygniecie wydane, w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wskazanych przepisem art. 145 § 1 k.p.a., musi mieć charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku z dnia 31 maja 1995 r. (sygn. akt III SA 430/94) stwierdził: Logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Objęta odwołaniem decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydana została, we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 21 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co skutkować musi wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji dotyczących sposobu wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z przepisami prawa organ wskazał, iż ustalenia te znacznej części nie odpowiadają brzmieniu obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustaleniem bezspornym jest, iż obecnymi współwłaścicielami przedmiotowego lokalu są A. I. i M. S. na podstawie umowy kupna mieszkania nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż inwestorem części wykonanych robót jest była właścicielka J. S., a części obecny współwłaściciel M. S. Wątpliwości organu nie budzi również ustalony przez organ I instancji zakres wykonanych robót budowlanych. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].01.2010 r. przedstawiciel organu powiatowego stwierdził trwający w lokalu nr [...] remont, w trakcie którego wyburzono wszystkie ściany (pozostawiając jedynie ściany konstrukcyjne zewnętrzne), wyburzone ścianki działowe zastąpiono nowymi, w korytarzu zamontowano nadproże podtrzymujące strop, uszkodzoną wentylację w pokoju (kanały wentylacyjne uszkodzone, przebite), wydrążenie kanałów na styku ściany z sufitem (celem ułożenia kabli). Ponadto stwierdzono, iż lokal składa się z czterech pokoi i dwóch łazienek. Na podłogach wylewka betonowa. Z treści protokołu- wynika również" że w trakcie prowadzonych robót doszło do przecięcia prętów konstrukcyjnych, brak jest jednak szczegółowego ich określenia. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. osoba dokonująca czynności stwierdziła, że w ścianie szczytowej (od strony podwórza posesji przy ul. M.), grubości ok. 60 cm wykonano trzy otwory okienne o wymiarach: 1 szt.- 85 x 170 cm, 2 szt.- 85 x 260 oraz wykuto wnękę o wymiarach 150 x 300 cm i gł. 40 cm. Od strony lokalu w otworach zamontowano okna. Do protokołu został dołączony załącznik graficzny obrazujący usytuowanie otworów okiennych i wnęki. Organ wskazał na rozbieżności wynikające z treści protokołu kontroli z dnia [...].03.2010 r. i ustaleń dokonanych przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu [...].06.2010 r. W treści protokołu nr [...] stwierdzono, iż roboty budowlane są wykonywane, a ponadto, że trzy okna od strony podwórza zostały wykonane w ścianie grubości 86 cm posiadają wymiary: 86 x 173 cm, 86 x 260 cm i 86 x 260 cm. Skrzydła okienne otwierają się do wewnątrz lokalu (...). Między dwoma dużymi oknami w ścianie gr. 86 cm wybudowano wnękę szer. 1,35 x 260 cm i gł. 51 cm. W treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r. stwierdzono, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...], drewniane, dwuskrzydłowe otwierają się na podest klatki schodowej, zawężając drogę ewakuacyjną. W aktach sprawy znajdują się kserokopia Opinii technicznej sporządzonej [...] grudnia 2012 r. przez biegłego sądowego z listy Sądu Okręgowego w [...] mgr inż. H. S., z treści której wynika, że wykonanie otworów w ścianie nośnej nie spowodowało zagrożenia życia i mienia mieszkańców budynku i mienia oraz że aktualny stan lokalu nie zagraża życiu i mieniu mieszkańców budynku. Opracowanie zostało wykonane i na potrzeby postępowania sądowego i ograniczone jest jedynie do wskazania czy wykonane roboty sprowadziły niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia mieszkańców oraz mienia oraz czy aktualny stan lokalu zagraża życiu lub zdrowiu mieszkańców budynku lub mieniu w wielkich rozmiarach. Opinia nie odnosi się do prawidłowości wykonania stwierdzonych robót budowlanych zgodnie z wiedzą techniczną i sztuką budowlaną oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Na stronie tytułowej opracowania zamieszczone zostało zdjęcie obrazujące wykonane dwa otwory w ścianie konstrukcyjnej wraz z zamontowanymi od strony zewnętrznej barierkami. Zdjęcie to przedstawia wykonane przez inwestora loggie, powstanie ich nastąpiło poprzez zamontowanie (w wykonanych otworach) od strony wewnętrznej (lokalu) drzwi a od strony zewnętrznej barierek zabezpieczających przez upadkiem z wysokości. W aktach znajduje się również kserokopia rzutu lokalu nr [...] z września 1977r., który obrazuje brak otworów w ścianie, w której zostały obecnie wykonane, a drzwi wejściowe otwierają się do wewnątrz lokalu. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć działania zmierzające do uzyskania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji projektowej, w szczególności dotyczącej przedmiotowego lokalu. W aktach I instancji jest również kserokopia Opinii technicznej o wykonaniu remontu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w wielorodzinnym budynku przy ul. H.w [...] i możliwych zagrożeniach dla bezpieczeństwa konstrukcji spowodowanych tym remontem, sporządzonej w sierpniu 2012 r. przez mgr inż. R. T. (biegłego przy Sądzie Okręgowym w [...]). Autor opracowania stwierdził, iż drzwi wejściowe dwuskrzydłowe otwierają się na podest klatki schodowej i otwarcie lewego skrzydła biernego (otwieranie opcjonalne np. przy przeprowadzce) zmniejsza szerokość przejścia przez podest klatki schodowej. Użytkowane w normalnej eksploatacji prawe skrzydło czynne nie powoduje kolizji z komunikacją na klatce schodowej. Autor stwierdził, iż w lokalu dokonano również ingerencji w instalację centralnego ogrzewania poprzez wymianę instalacji c.o. z grzejnikami, jednakże na podstawie zgromadzonego materiału nie jest w stanie ocenić skutków powyższego dla budynku i sąsiadów. W odniesieniu do instalacji klimatyzacji wskazano, że nie stwarza ona bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, jednakże należy wykonać pomiary hałasu - urządzenie nie może emitować więcej niż 60 dB, a skropliny powinny być odprowadzone do instalacji kanalizacyjnej w mieszkaniu. Ponadto autor wskazał, iż nie posiada stosownych uprawnień do stwierdzenia prawidłowości wykonanych robót w zakresie instalacji gazowej. Podsumowaniu stwierdzono, że aktualny stan nie zagraża życiu lub zdrowiu mieszkańców budynku. Akta sprawy zawierają również Oceną techniczną dotyczącą wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym budynku wielorodzinnego w [...] przy ul. H., sporządzoną w styczniu 2013, przez mgr inż. T. M.. Autor wskazuje, że w związku z przeprowadzonym remontem wewnątrz lokalu mieszkalnego nie można mówić o obniżeniu odporności ogniowej budynku, gdyż nie naruszono ścian zewnętrznych budynku w lokalu oraz innych elementów określających odporność ogniową budynku. Wstawiona nowa stolarka okienna i drzwiowa nie jest elementem odporności ogniowej. Osoba wykonująca remont nie dokonała zmian w elementach określających odporność ogniowa budynku. Ponadto we wskazanym opracowaniu wskazano, iż rodzaj wypełnienia otworów okiennych pozostaje bez wpływu na konstrukcję budynku i jest prawidłowy. Dalej autor pisze: "Po dokonanej wizji lokalnej w dniach [...].01.2013 r. oraz [...].01.2013 r. stwierdzam, że wszystkie instalacje wodna, kanalizacyjna elektryczna oraz wentylacja znajdujące się w lokalu są sprawne. (...) Wykonany remont mieszkania nie wpłynął w żaden sposób na instalacje istniejące w lokalu nr [...], ponieważ nie były one objęte remontem. Wymieniono jedynie białą armaturę i część kabli elektrycznych oraz zamontowano dodatkowe zabezpieczenia przeciwprzepięciowe, co podniosło poziom zabezpieczenia przeciwpożarowego lokalu". W przekonaniu organu odwoławczego powyższego opracowania nie można uznać za wiarygodne, gdyż zawarte w nim ustalenia i opinie pozostają w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w tym ustaleniami własnymi organu powiatowego oraz opracowaniami wykonanymi przez inne uprawnione podmioty. Autor wskazuje, że roboty wykonane w lokalu nr [...] nie naruszyły ścian zewnętrznych budynku oraz innych elementów określających odporność ogniową budynku w sytuacji, gdy zgromadzony materiał potwierdza wykonanie trzech otworów w tej ścianie oraz wnęki, co naruszyło strukturę oraz jednolitość ściany zewnętrznej budynku. Ponadto we wskazanym opracowaniu stwierdzono, iż instalacje (wodna, kanalizacyjna, elektryczna oraz wentylacyjna) nie były objęte remontem, w sytuacji gdy inne opracowania i ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonych oględzin potwierdzają ingerencję w te instalacje. Ponadto niewiarygodnym jest jednoznacznie stwierdzenia, iż instalacje te funkcjonują prawidłowo bez wykonania jakichkolwiek badań, sprawdzeń i obliczeń. Wskazał, iż do akt została włączona kserokopia Opisu technicznego do opinii dotyczącej wykonania przesklepienia otworów w ścianie zewnętrznej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. H., sporządzonego przez mgr inż. T. M., dotyczącego zmian w konstrukcji budynku w zakresie wycięcia w ścianie zewnętrznej dwóch otworów o wymiarach 0,90 m x 2,35 m oraz otworu okiennego o wymiarach 0,90 m x 1,50 m. Opracowanie to stanowi opis wykonania wskazanych prac pod względem technicznym, zawiera wskazania co do możliwości ich wykonania oraz wskazanie co do braku wpływu wycięcia otworów na konstrukcję budynku. Zauważył, iż sama możliwość wykonania niektórych robót budowlanych bez wpływu na konstrukcję obiektu nie stanowi jednoznacznego potwierdzenia, iż roboty zostały wykonane prawidłowo oraz że nie pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. W aktach sprawy jest też Opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku wielorodzinnego mieszkalnego należącego do lokalu nr [...] w [...] przy ul. H. względem tzw. ostrej granicy z nieruchomością przy ul. M., sporządzona [...].05.2013 r. przez mgr inż. W. L.. Autor stwierdza, iż przedmiotowy budynek na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaliczany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Lokal posiada otwory okienne i balkonowe wychodzące na jeden dziedziniec wewnętrzny, natomiast z drugiego dziedzińca oddziela go ściana szczytowa z dwoma otworami typu: balkonowymi i jednym okiennym. (...) Odległość przedmiotowej ściany szczytowej w wykonanymi otworami okiennymi budynku przy ul. H. od strony posesji przy ul. M. do naprzeciwległej ściany z dziedzińca wynosi 28,0 m (zdjęcie nr 2). Odległość od okna balkonowego z lokalu nr [...] budynku przy ul. H. do ściany bocznej od strony posesji przy ul. M. wynosi ok. 10 m (zdjęcie nr 3). Autor we wnioskach wskazał, że występowanie trzech otworów w ścianie szczytowej należących do lokalu nr [...] względem istniejącego naprzeciwległego budynku od strony posesji przy ul. M. nie narusza warunków usytuowania budynków ze względu bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 warunków technicznych. Do zgromadzonego materiału dowodowego zaliczyć również należy Opinię w sprawie wymagań przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej dot. istniejącej ściany zewnętrznej przy granicy sąsiedniej działki będącej własnością innego podmiotu prawnego, sporządzoną w sierpniu 2013 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr A. S.. Zdaniem autora przedmiotowy budynek usytuowany poprzez południowa oficynę bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nr [...] (w tzw. ostrej granicy) powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 warunków technicznych. We wnioskach wskazano: "Przeprowadzona ocena w świetle wymagań obowiązującego prawa jednoznacznie wskazuje, że istniejąca szczytowa ściana oficyny południowej budynku mieszkalnego przy ul. H. w [...], przylegająca do sąsiedniej działki nr [...], poprzez wykonane otwory okienne nie posiadające potwierdzonych dokumentami zamknięć lub wydzieleń stałych o odporności ogniowej El 60 oraz występujące w tej ścianie uszkodzenia budowlane nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów dla ścian oddzieleń przeciwpożarowych w klasie REI 120". W wyniku dokonanej analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ stwierdził, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej – inwestor nie uzyskał właściwej decyzji o pozwoleniu na ich wykonanie, nie dokonał również zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót, w tym ingerencję w konstrukcję budynku poprzez wykonanie otworów drzwiowych, otworu okiennego wnęki oraz ingerencję w instalacje obsługujące lokal, w tym w szczególności wentylacyjną, gazową i centralnego ogrzewania inwestor zobowiązany był do uzyskania stosownej decyzji zezwalającej na ich wykonanie organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ze złożonych opracowań, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia wynika, iż wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz bezpieczeństwu konstrukcyjnemu obiektu. Nie zmienia to faktu, iż w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenia czy roboty te zostały wykonane w sposób zgodny z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie oprócz podstawowego naruszenia przepisów procedury, polegających na niewłaściwej podstawie prawnej, organ I instancji dopuścił się również naruszenia innych przepisów prawa, w tym art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób szczegółowy całego materiału dowodowego, co musi skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienie wskazanych powyżej rozbieżności wynikających z treści protokołów przeprowadzonych czynności dowodowych w zakresie grubości ściany konstrukcyjnej obiektu, w której zostały wykonane otwory okienne. Dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, biorąc pod uwagę opracowania stwierdzające brak zagrożenia dla konstrukcji budynku, szerokość ściany pozostaje bez większego znaczenia, jednakże organ I instancji powinien sytuacje rozbieżności wyjaśnić, ze względu na konieczność jednoczesnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i podjąć działania zapobiegające w przyszłości rozbieżnością w zakresie dokonywanych pomiarów. Na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego brak jest możliwości odpowiedniego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji nie ustalił, czy wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie lokalu, czy stanowią inne roboty budowlane (niebędące przebudową, budową, nadbudową, rozbudową). Przez przebudowę należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z akt sprawy, w tym opisów złożonych opracowań, szkicu lokalu oraz wydruku z systemu informacyjnego iGeoMap (załączonego do akt organu II instancji) wynika, iż ściana w której wykonano trzy otwory znajduje się w granicy z działką o nr ew. [...] z obrębu [...]. Do chwili obecnej właściciel tej nieruchomości nie brał udziału w postępowaniu. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien rozważyć. czy ze względu na powyższe, właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada interes prawny uzasadniający umożliwienie mu czynnego udziału w sprawie. Właściwe ustalenie stron postępowania oraz umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest obowiązkiem organu, a jego niedopełnienie stanowi o naruszenie przepisów postępowania, w szczggolńosci art. 10 i art. 28 k.p.a. Ustalając, że w/w ściana usytuowana jest w ostrej granicy z nieruchomością sąsiadującą organ przywołał przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 200;2 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiący, że 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć działania zmierzające do jednoznacznego ustalenia przepisów warunków technicznych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie ściana z wykonanymi otworami usytuowana jest w ostrej granicy z działką [...], która, jak wynikać systemu informacyjnego iGeoMap jest działką zabudowaną. W dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym znajduję się wskazane powyżej dwa opracowania, które zawierają sprzeczne w tym zakresie wnioski, a dokonanie właściwych ustaleń ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ powiatowy powinien ustalić prawidłowość wykonania robót budowlanych dotyczących poszczególnych instalacji oraz sprawdzić ich sprawność po zakończeniu robót. Możliwym jest w tym zakresie posłużenie się zgromadzonymi w aktach sprawy oraz będącymi w posiadaniu właściciela aktualnymi protokołami przeglądów obowiązkowych budynku, wraz z protokołami dotyczącymi sprawności funkcjonowania instalacji. Organ I instancji nie powinien pominąć również kwestii dotyczącej instalacji klimatyzacyjnej oraz jej funkcjonowania, w tym w zakresie wskazanej w jednej z opinii emisji hałasu. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co uzasadniało wydane rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w toku postępowania przed organem II instancji i nieumożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz złożenia ewentualnego stanowiska w sprawie wraz z powołaniem nowych dowodów, które umożliwiłyby skarżącemu wykazanie, że przedmiotowe roboty nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w szczególności w zakresie przedstawienia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentacji projektowej, w szczególności dotyczącej przedmiotowego lokalu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nieumożliwieniu zapoznania się skarżącemu z aktami sprawy przesłanymi przez organ I instancji do organu II instancji, a co za tym idzie dowodami, w oparciu o które organ II instancji wydał zaskarżone rozstrzygniecie, bowiem po wydaniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wraz z decyzją II instancyjną przesłał akta z powrotem do organu I instancji; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu przez organ II instancji, że "ustalenia organu I instancji w znacznej części nie odpowiadają brzmieniu obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", podczas gdy organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, w jakim zakresie decyzja organu I instancji obarczona jest w/w uchybieniem, a nadto z treści złożonych do akt sprawy dowodów, w szczególności zaś opinii technicznej sporządzonej przez W. L. wynika, że "występowanie trzech otworów w ścianie szczytowej należących do lokalu nr [...] względem istniejącego naprzeciwległego budynku od strony posesji przy ul. M.nie narusza warunków usytuowania budynków ze względu bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 warunków technicznych"; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na zakwestionowaniu przez organ II instancji faktu, iż przedmiotowe roboty - z uwagi na ich charakter - nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji w której: 4.1. organ II instancji stwierdził; że istnieją rozbieżności wynikające z treści protokołu kontroli z dnia [...].03.2010 r. i ustaleń dokonanych przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu [...].06.2010 r., natomiast organ II instancji nie ustalił z czego ta rozbieżność wynika i jak się przekłada na przedmiot postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie; 4.2. z treści złożonej do akt sprawy opinii sporządzonej w styczniu 2013 r. przez T. M. wynika, że przedmiotowe roboty nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, natomiast organ II instancji uznał, iż ustalenia zawarte w tej opinii pozostają w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, przy czym organ II instancji nie powołał żadnego dowodu, który uzasadniałby tezę, że przedmiotowe roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, w szczególności organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie dowodu z opinii biegłego; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na niedokonaniu przez organ II instancji powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy_ i nieprzeprowadzeniu ponownie postępowania dowodowego w szczególności w zakresie istniejących rozbieżności wynikających z treści protokołów przeprowadzonych czynności dowodowych w zakresie grubości ściany konstrukcyjnej obiektu, w której zostały wykonane otwory okienne, daty wykonania otworów okiennych, w sytuacji, w której organ II instancji uznał, że w/w okoliczności pozostają bez większego znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania, a nadto w zakresie ustalenia charakteru wykonanych prac w przedmiotowym lokalu; 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji wewnętrznie sprzecznego, bowiem z jednej strony organ II instancji w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji stwierdził, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego brak jest możliwości odpowiedniego zakwalifikowania wykonanych robót, a z drugiej strony organ II instancji jednoznacznie zakwalifikował wykonane roboty, jako roboty budowlane; 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organ II instancji od ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania, w sytuacji w której dopiero na podstawie złożonego do akt sprawy organu II instancji opracowania, szkicu lokalu oraz wydruku z systemu informacyjnego iGeoMap organ II instancji powziął wątpliwość co do tego, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej winien być uznany za stronę niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m.in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy kontrolowanego rozstrzygnięcia i wskazał przesłanki, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej – szczegółowo je uzasadniając. Wskazał również na braki w postępowaniu wyjaśniającym, w końcu wskazał na naruszenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego – art. 151 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Sądu wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji niniejszej sprawy – naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.