VII SA/Wa 1796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badania laboratoryjne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS, organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.) art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., zwana dalej ustawą o PIS) oraz rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z2010 r. Nr 36, poz. 203, zwane dalej rozporządzeniem MZ) orzekł o obciążeniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] (skarżąca) opłatą w kwocie 773,00 zł. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] marca 2013 r. pomiarów hałasu przenikającego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej II w ww. lokalu, podczas jednoczesnej pracy kotła gazowego nr 1 na drugim stopniu, pomp co. i c.w. na II biegu, przy wyłączonych wentylatorach wyciągowych na dachu zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie badanego mieszkania. Powyższe ustalenia zgodnie z regulacją art. 36 ustawy o PIS uzasadniały obciążenie skarżącej kosztami przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie MZ wydane na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o PIS. Opłata obliczona została zgodnie z Zarządzeniem [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w m. [...] w sprawie pobierania opłat za czynności wykonywane w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oraz sprzedaży usług zleconych wykonywanych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologicznych w m. [...]. Do kosztu przygotowania decyzji wliczone zostają koszty czynności poprzedzających jej sporządzenie (rejestracji sprawy, zapoznania się z dokumentacją sprawy, czasu trwania kontroli obiektu z uwzględnieniem kosztu dojazdu), czas pracy niezbędny do analizy całokształtu materiału dowodowego i sformułowania rozstrzygnięcia oraz koszty związane z opracowaniem dokumentacji sprawy. Obliczenia opłaty organ I instancji dokonał poprzez zestawienie (w formie tabeli) kosztów: 1) kalkulacji kosztów Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w kwocie 656,00 złotych za wykonanie w dniu [...] marca 2013 r. pomiarów poziomu hałasu przekraczających dopuszczalny poziom dźwięku w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz opracowanie sprawozdania [...] z dnia [...] marca 2013 r. i 2) czas potrzebny na wykonanie innych czynności niezbędnych do wydania decyzji (koszty bezpośrednie i pośrednie). W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Jako podstawę powyższego skarżąca wskazała na pominięcie przy rozstrzygnięciu przez organ I instancji dyspozycji art. 36 ust. 2 ustawy o PIS, wedle którego: "za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań". Podała, iż z oceny wyników z pomiarów hałasu w spornym lokalu mieszkalnym wykonanych w dniu [...] marca 2013 r. wynika: 1) brak przekroczenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej I - podczas jednoczesnej pracy wentylatorów wyciągowych z pionów kuchennych i sanitarnych na II biegu (urządzenia kotłowni gazowej były wyłączone); 2) przekroczenie dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej II - podczas jednoczesnej pracy kotła gazowego nr 1 na drugim stopniu, pomp co. i c.w. na II biegu (wyłączone zostały wentylatory wyciągowe na dachu zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie mieszkania) W tym stanie faktycznym, w świetle ww. regulacji art. 36 ust. 1 ustawy o PIS organ I instancji był uprawniony do obciążania skarżącej opłatą jedynie w części odnoszącej się do czynności badania dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej II (gdy stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości). W przypadku zaś badań, w wyniku których stwierdzono brak przekroczenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej I, organ I instancji winien zastosować art. 36 ust. 2 ustawy o PIS i w tym zakresie nie obciążać adresata decyzji opłatą. Uznała, iż obciążanie jej całą opłatą tj. również za badania, w wyniku których stwierdzono brak przekroczenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej I, stanowi naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o PIS. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy PWIS podał, iż pomiary hałasu przeprowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] w dniu [...] marca 2013 r. wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej podczas jednoczesnej pracy kotła gazowego nr 1 na drugim stopniu, pomp co. i c.w. na II biegu - wyłączone zostały wentylatory wyciągowe na dachu zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie badanego mieszkania (sytuacja akustyczna II) oraz brak przekroczenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej podczas jednoczesnej pracy wentylatorów wyciągowych z pionów kuchennych i sanitarnych na II biegu - urządzenia kotłowni gazowej były wyłączone (sytuacja akustyczna I), (sprawozdanie z badań nr [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że badając poziom dźwięku w niniejszej sprawie, przeprowadzono następujące pomiary: 1) poziomu dźwięku podczas pracy urządzeń wentylacyjnych (sytuacja akustyczna I); 2) poziomu dźwięku podczas pracy urządzeń kotłowni (sytuacja akustyczna II); 3) poziom tła akustycznego - pomiar poziomu hałasu bez pracy urządzeń węzła cieplnego oraz po wyciszeniu się odgłosów z instalacji. Zgodnie z polską normą [...] "Metody pomiaru poziomu dźwięku A w budynkach", aby ocenić obliczony poziom dźwięku podczas pracy danego źródła, niezbędne jest zmierzenie poziomu tła akustycznego i uwzględnienie poprawki ze względu na jego wpływ na zmierzony poziom dźwięku. Celem określenia poziomu hałasu konieczne jest wykonanie pomiarów hałasu w minimum 2 sytuacjach akustycznych podczas pracy urządzenia i po jego wyłączeniu. Zaskarżoną decyzją PPIS ustalił opłatę za pomiar hałasu podczas pracy urządzeń (sytuację akustyczną II) oraz pomiar poziom tła akustycznego, który jest jedną z badanych sytuacji akustycznych podczas pomiarów hałasu. Nie pobrano opłaty za pomiar hałasu w sytuacji akustycznej I, podczas której nie stwierdzono naruszenia norm. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia: 1. art. 36 ust. 2 ustawy o PIS, polegające na niezastosowaniu w sprawie tej normy prawnej; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie. Rozwijając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że żaden z organów nie wskazał publikatora polskiej normy [...], nie umożliwił skarżącej zapoznania się z jej treścią normatywną oraz podstawą prawną jej wydania (obowiązywania), a w konsekwencji uniemożliwił skarżącej dokonanie kontroli prawidłowości jej zastosowania. Wskazała, że przyczyną obciążenia skarżącej za badania laboratoryjne i czynności wykonywane przez organ I instancji jest przekroczenie poziomu dźwięku określonego w tej normie. Skarżąca za niewłaściwe uznała stanowisko organu odwoławczego, że nie została obciążona opłatą za pomiar hałasu w sytuacji akustycznej I, podczas której nie stwierdzono naruszenia norm, z uwagi na zastosowanie w tym zakresie art. 36 ust. 2 ustawy o PIS. Wywiodła, iż decyzja PPIS wskazuje, że skarżącą obciążono opłatą za wykonanie w dniu [...] marca 2013 r. pomiarów przekraczających dopuszczalny poziom dźwięku w lokalu mieszkalnym nr [...] wg kalkulacji: "220,00 zł x 2 syt. akustyczne = 440,00 zł i 440,00 zł x 30% za porę nocną = 132,00 zł. Z kolei z przesłanego skarżącej sprawozdania z badań nr [...] z pomiarów hałasu w spornym lokalu mieszkalnym wyraźnie wynika, że czym innym są badane sytuacje akustyczne I i II, a czym innym pomiar tła akustycznego, który zdaniem skarżącej ma charakter czynności przygotowawczej do właściwego pomiaru dźwięku (sytuacje akustyczne I i II). Wskazując treść art. 36 ust. 2 ustawy o PIS zaznaczyła, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wykazał, aby przy pomiarze tła akustycznego stwierdzono naruszenie wymagań polskiej normy [...] w zakresie dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A, L'ARq tła akustycznego. Uważa, iż z naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o PIS, obciążono ją opłatą także za pomiar hałasu podczas pracy urządzeń - wentylatorów przy wyłączonych urządzeniach kotłowni gazowej (sytuacja akustyczna I). W przeciwnym razie (brak opłaty za pomiar hałasu w sytuacji akustycznej I) opłaty za interpretację wyników, dojazd i czas opracowania dokumentacji były proporcjonalnie zmniejszone. Z powyższych powodów organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję PPIS w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, przy czym konstrukcja powołanego art. 36 ust. 1 i 2, kreuje dwie odmienne sytuacje, wskazując, kiedy pobierana jest opłata za określone czynności, a kiedy opłaty tej nie pobiera się. I tak, opłata pobierana jest za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego od osób lub jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 36 ust. 1). Natomiast za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2). Treść ww. przepisów nie budzi wątpliwości, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 4 tej ustawy. Warto dodać, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że czynności kontrolne wykonywane – badania z pomiarów hałasu w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] wykonywane były w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Niewątpliwie z oceny wyników do Sprawozdania z badań nr [...] z pomiarów hałasu ww. lokalu mieszkalnym wynika, że po pierwsze brak przekroczenia dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej I – podczas jednoczesnej pracy wentylatorów wyciągowych z pionów kuchennych i sanitarnych na II biegu – urządzenia kotłowni gazowej były wyłączone. Po drugie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej wartości równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej w sytuacji akustycznej II – podczas jednoczesnej pracy kotła gazowego nr 1 na drugim stopniu, pomp c.o. i c.w. na II biegu (wyłączone wentylatory wyciągowe na dachu). Zatem, nie ulega wątpliwości, iż istniały uzasadnione podstawy do obciążenia skarżącej za pomiar hałasu w sytuacji akustycznej II. Z decyzji organu I instancji wynika, że skarżącą obciążono opłatą za wykonanie w dniu [...] marca 2013 r. pomiarów przekraczających dopuszczalny poziom dźwięku według tabeli: 220,00 zł × 2 syt. akustyczne = 440,00 zł i 440,00 zł × 30% za porę nocną = 132.00 zł. Słusznie wobec powyższego skarżąca podnosi, że z decyzji organu I instancji nie wynika okoliczność pobrania opłaty za badanie tła akustycznego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko skarżącej co do tego, iż pomiar tła akustycznego jest czynnością przygotowawczą do właściwego pomiaru dźwięku (w tym przypadku dla sytuacji akustycznej I i II). Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby przy pomiarze tła akustycznego stwierdzono naruszenie wymagań polskiej normy [...] w zakresie dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A, L'ARq tła akustycznego. Również nadesłane Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie dawało uprawnień organowi odwoławczemu do przyjęcia, iż badanie poziomu tła akustycznego - pomiaru hałasu bez pracy urządzeń węzła cieplnego oraz po wyciszeniu się odgłosów z instalacji stanowiło przesłankę do pobrania opłaty w takiej samej wysokości jak za sytuację akustyczną II. Sąd nie dopatrzył się aby wskazane Zarządzenie Nr [...] przewidywało pobranie opłaty za badanie poziomu tła akustycznego. Słuszny jest zarzut strony skarżącej co do kwestionowania naruszenia polskiej normy [...]. Zaznaczyć wypada, że organ pobiera opłatę za konkretne badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organ w związku ze sprawowaniem owego nadzoru. Dlatego też organ ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru bieżącego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Określenie tych konkretnych czynności, za które ustala się opłatę, ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne również z tego powodu, że strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno rezultat dokonanych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów. Mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, to stwierdzić należy, iż sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwentnie do tego nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności uchybiając treści art. 7 k.p.a. Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie postępowania z jakiego tytułu nałożono na nią obowiązek finansowy dotyczący obciążenia za badanie poziomu tła akustycznego. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy wyjaśni powyższe okoliczności, wskaże podstawę prawną obciążenia skarżącej opłatą za badanie poziomu tła akustycznego, ewentualnie rozważy możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydana w sprawie decyzja musi odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a., a w szczególności organ zwróci uwagę na treść art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący sporządzenie prawidłowego uzasadnienia swego stanowiska. Skoro skarga okazała się usprawiedliwiona, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art.152 p.p.s.a. Koszty postępowania poniesione przez skarżącą przyznane mu zostały od organu na mocy art. 200 p.p.s.a w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.