VII SA/Wa 1796/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. Ś. i K. Ś. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r., w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] stanowiącej część ulicy K. wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących J. Ś. i K. Ś. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] września 2003r., Nr [...] Rada Miasta [...] , na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załączniku Nr 1 do uchwały. W załączniku pod poz. 31 wymieniona jest także ul. K. Pismem z dnia 13 maja 2016r. J. Ś. i K. Ś. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (|Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.) wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych (dalej Uchwała Nr [...]). Wskazali, że Uchwała narusza prawo i ich interes prawny w zakresie w jakim zaliczyła do kategorii dróg gminnych ulicę K. (Dzielnica [...]) wymienioną w punkcie 31 Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr [...]. W ciągu ulicy K. znajduje się nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o Nr [...]. Nieruchomość ta, jak wynika z treści wskazanej księgi wieczystej, pozostaje własnością osób fizycznych (taki był również jej stan w chwili podejmowania uchwały Nr [...]), a jej współwłaścicielami są J. Ś. i K. Ś. Skarżący przywołali treść art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika m. in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając powyższe stwierdzili, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieśli, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości (ewentualnie w części, wobec której skarżący nie wykazali tytułu własności do nieruchomości gruntowych, na których zlokalizowana jest ulica K. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest Uchwała Miasta [...] z dnia [...] września 2003r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych, w części dotyczącej działki nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej część ulicy K., wymienionej w Załączniku Nr 1 pod poz. 31. Skarżący legitymowali się interesem prawnym do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ są współwłaścicielami spornej nieruchomości. Należy przypomnieć , że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika m. in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Wynika z tego, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego, a warunkiem podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to , że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k. c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast ust. 2 art. 2a ustawy jednoznacznie stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por. np. wyrok powołany w skardze oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2009r., I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014r., I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r., I OSK 1908/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Z powyższego wynika, że skoro nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli część tej drogi posiada innych właścicieli, to uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Oznacza to, że tylko decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własność gminy, oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własności mocy prawa , przy zaistnieniu wymienionych tam przesłanek. Takiej decyzji dotyczącej spornej w sprawie działki bezsprzecznie nie wydano. Należy zwrócić uwagę, że ust.3 powołanego przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody, przy czym mowa jest o nieruchomościach pozostających w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że po tej dacie drogi nie mogą być skutecznie lokalizowane na gruntach prywatnych. Z kolei lokalizacja taka przed tą datą jest skuteczna tylko wówczas gdy znajdzie wyraz we wspomnianej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopóki nie zostanie wydana, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. W sytuacji, gdy Miasto [...] nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działki o nr ew. [...] położonej w W. obręb [...], przez którą przebiega część ulicy K., brak było podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) uwzględnił skargę na uchwałę w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w W. obręb [...] i w tej części stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.