VII SA/Wa 1798/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1798/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia 11 września 2002r. A. G. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2000r., znak [...], o udzieleniu M. i E. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K w T., w części obejmującej parter budynku. Postanowieniem z dnia [...] października 2002r. Prezydent Miasta T wznowił postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., znak [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 81 ust.1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2002r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Po takim zakończeniu postępowania wznowieniowego Wojewoda [...]wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe i decyzją z dnia [...] marca 2003r. znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2, art 158 § 1 Kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2000r., udzielającej M. i E. M. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w T., w części obejmującej parter budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 1996r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i E. M. pozwolenia na budowę spornego obiektu, nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornej części obiektu budowlanego oświadczenie z dnia 21 listopada 2000r. kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt. 2 lit a Prawa budowlanego, nie zostało potwierdzone przez projektanta. Organ zauważył także, że wbrew wyraźnemu brzemieniu przepisu art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku inwestor był zobowiązany dołączyć także oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony (wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego) organów: Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, które inwestor obowiązany był zawiadomić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Decyzją z dnia [...] czerwca znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Państwa M. i E. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r.utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy obowiązujący w dniu wydania decyzji konkretny przepis prawa został naruszony wprost i takie naruszenie prawa o charakterze rażącym miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, w kwestii tego, czy odstępstwo od zatwierdzonego projektu ma charakter istotny czy nieistotny, powinien się wypowiedzieć autor projektu budowlanego. Dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornej części obiektu budowlanego oświadczenie z dnia 21 listopada 2000r. kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt. 2 lit a Prawa budowlanego, nie zostało potwierdzone przez projektanta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że wbrew wyraźnemu brzemieniu przepisu art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małżonkowie M. i E. M . W skardze wskazali , że w ich ocenie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2000r., udzielającej im pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części obejmującej parter. Podnieśli , że aktualnie posiadają potwierdzenie przez projektanta wcześniej złożonego oświadczenia kierownika, o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Poza tym stwierdzili, że organ nie wzywał ich do uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a gdyby takie wezwanie otrzymali to uzupełnili by je o brakujące dokumenty . Podobnie argumentowali w zakresie braku sprzeciwu co do użytkowania obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego . Nade wszystko wskazali , że stwierdzone przez organy uchybienia nie stanowią o wydaniu pozwolenia na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga została uwzględniona nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, uwzględnił z urzędu stwierdzone naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja zapadła bez należytej oceny prawnej kwestionowanej decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7 i 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji opierać się musi na nie budzącym wątpliwości ustaleniu istnienia do tego przesłanek, natomiast gdy przesłanką tą jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, ustalenie właściwych przepisów i ich analiza w zakresie wymaganym dla tego typu postępowania są niezbędne. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe przeprowadzone z urzędu, zostało wywołane pismami A. G. - sąsiada inwestorów, który kwestionował głównie posadowienie budynku skarżących, jego zdaniem nadmiernie i niezgodnie z przepisami zbliżonego do granicy. Tymczasem organy stwierdziły nieważność pozwolenia na użytkowanie z powodów, które zdaniem Sądu nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza przy przyjęciu zaprezentowanej przez organy argumentacji. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji organu I instancji do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parteru budynku inwestorzy dołączyli kserokopie rysunków projektu nr 11, 12 , 17 , 18 ,1 9 , 20 z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami dokonanymi podczas wykonywania robót oraz rysunek rzutu parteru stanowiący inwentaryzację zmian dokonanych podczas wykonania robót , które według ustaleń zawartych w protokole Urzędu Miasta T. z dnia [...] grudnia 2000 r. w sposób istotny nie odstępowały od zatwierdzonego projektu budowlanego . Oświadczenie kierownika budowy o nieistotnych odstępstwach od projektu nie zostało jednak potwierdzone przez projektanta budynku. Zdaniem Sądu taki brak nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Byłby on jedynie brakiem, "zwykłym"- formalnym, mogącym mieć znaczenie w postępowaniu instancyjnym. Dopiero gdyby w postępowaniu nieważnościowym okazało się, że rzeczywiście były istotne zmiany w stosunku do projektu budowlanego, a mimo to organ udzielił pozwolenia na użytkowanie, to wówczas byłyby przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Bowiem stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji nie pozwalałby na zastosowanie konkretnego przepisu prawa będącego podstawą jej wydania. Takich ustaleń w uzasadnieniu organów jednak zabrakło . Tę samą argumentację zastosować należy do kolejnego stwierdzonego przez organy rażącego naruszenia prawa w postaci braku dołączanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia inwestora o niewniesieniu sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego: to jest Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej , Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, które inwestor zobowiązany był zawiadomić o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. W ocenie Sądu sam brak takiego oświadczenia w postępowaniu nieważnościowym nie można uznać za rażące naruszenia prawa, w sytuacji gdyby stan faktyczny obiektywnie uzasadniał wydanie pozwolenia na użytkowanie, a w istocie wskazane organy uwag nie miały . Orzekając w postępowaniu nieważnościowym organy wadliwie przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 57 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 106 z 2000 r. , poz. 1126 ) . Uszło bowiem uwadze organów, że postępowanie nadzwyczajne kieruje się innymi zasadami niż zwykłe postępowanie instancyjne i nie każda wada mogąca być podstawą do uchylenia decyzji w trybie instancyjnym może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności . W sprawie niniejszej wykazane przez organy uchybienia i zaprezentowana w uzasadnieniach argumentacja nie dają podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta T. decyzji z dnia [...] grudnia 2000r., udzielającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w części obejmującej parter. O rażącym naruszeniu prawa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W sparwie niniejszej wskazanych wyżej przesłanek Sąd się nie dopatrzył, a zaprezentowana w uzasadnieniach obu decyzji argumentacja w żaden sposób ich nie potwierdza. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, pozwalający na bezsporne ustalenie, iż doszło do rażącego naruszenia określonego przepisu prawa. Dlatego nie przesądzając wyników postępowania administracyjnego powinno być ono powtórzone. Organy ponownie powinny przeprowadzić analizę przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji i ocenić czy zostały one naruszone, a jeśli tak, czy naruszenie to ma charakter rażący. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku.