VII SA/Wa 1798/19

Sygn. akt VII SA/Wa 1798/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "pr. bud.") - po rozpatrzeniu odwołania P. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.(dalej: "PINB") z [...] lutego 2019 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek pisma skarżącego z [...] września 2018 r., PINB w dniu [...] października 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W., których ustalenia zawarł w protokole nr [...]. Pismami z [...] listopada 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej i wodnokanalizacyjnej w ww. budynku mieszkalnym oraz wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o dostarczenie aktualnych przeglądów stanu technicznego spornego budynku. Po analizie materiału dokumentacyjnego, PINB ww. decyzją z [...] lutego 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej stanu technicznego instalacji wodnokanalizacyjnej. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący. Nie podzielając stanowiska PINB, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji kasacyjnej organ I instancji odwołał się do własnych ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. gdzie stwierdzono, iż: "Lokal mieszkalny numer [...] usytuowany jest na [...] kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. S. [...] w W.. W trakcie oględzin pionów kanalizacyjnego i wodnego w szachcie przy kuchni lokalu nie stwierdzono mokrych zacieków. Lokal posiada podłączenie do instancji gazowej prowadzonej w szachcie instalacyjnym na jednym liczniku dla całego budynku. Właściciel lokalu stwierdził, że zawór przy kuchence nie funkcjonuje. Ponadto lokal posiada podłączenie do instalacji centralnego ogrzewania, z wymienionymi kilka lat temu kaloryferami oraz podejściami, nie stwierdzono zacieków w widocznych miejscach. Właściciel lokalu stwierdził, że nie działa jeden z grzejników w kuchni." Ponadto, PINB odwołał się do okazanego podczas czynności kontrolnych materiału w postaci: protokołu z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], pomiarów elektrycznych z [...] września 2017 r., protokołu przeglądu instalacji gazowej z czerwca 2016 r. a także aktualnej książki obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie PINB przedwcześnie doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do orzekania merytorycznego w postępowaniu wszczętym z wniosku skarżącego z [...] września 2018 r. Zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy budzi wątpliwości. Podniósł, że skarżący przeczy ustaleniom organu I instancji i na dowód tego załączył do odwołania kopię (podpisanego zarówno przez strony, jak i przedstawiciela PINB) protokołu, który nie zawiera wzmianki na temat okazania powyższych dokumentów. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że skarżący twierdzi, iż organ I instancji ograniczył mu dostęp do dokumentacji technicznej budynku, uniemożliwiając w ten sposób wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. [...]WINB uznał, że rację ma skarżący albowiem w aktach sprawy brak jest kompletnych dokumentów okazanych podczas czynności kontrolnych, na ustalenia których powołuje się w inkryminowanym rozstrzygnięciu organ I instancji, oraz z którymi to, zgodnie z twierdzeniem skarżącego, nie został on zapoznany. Zdaniem organu II instancji stanowi to o ograniczeniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. [...]WINB zaznaczył, że w aktach przesłanych wraz z odwołaniem, przy piśmie z [...] marca 2019 r., znajduje się jedynie kopia strony tytułowej protokołu rocznej kontroli okresowej (data: [...] sierpnia 2018 r.), kopie pojedynczych stron książki obiektu budowlanego. Podniósł, że brak jest protokołu przeglądu instalacji gazowej z czerwca 2016 r., czy też pomiarów elektrycznych z [...] września 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, powyższe braki w dokumentacji mają wpływ na wynik postępowania. Przedłożona przez SM "[...]" szczątkowa dokumentacja w formie kopii, do której nie zostały dołączone uprawnienia opiniodawców, nie może stanowić pełnowartościowego materiału dowodowego. Co więcej, w związku z przedłożeniem do akt wyłącznie pierwszej strony protokołu okresowej rocznej kontroli stanu technicznego z [...] sierpnia 2018 r., brak jest możliwości zweryfikowania poczynionych w trakcie tej kontroli ustaleń, jak również zweryfikowanie wniosków w niej zawartych, a mogących mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. [...]WINB podniósł jednocześnie, że abstrahując od kwestii merytorycznych w sprawie, które to budzą wątpliwości tutejszego organu, skarżący zarówno w odwołaniu, jak i późniejszej korespondencji wskazuje na szereg nieprawidłowości proceduralnych w zakresie czynności podjętych przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że w sprawie niniejszej skarżący zainicjował postępowanie pismem z dnia [...] września 2018 r. wysłanym za pośrednictwem platformy ePUAP wyznaczając tym samym sposób kierowanej do niego korespondencji. Podniósł, że decyzja PINB została co prawda przesłana skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP na skrytkę skarżącego, jednak z akt sprawy nie wynika aby została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jak wskazano bowiem w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. "(...) decyzje nie były podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a jedynie przekazane za pomocą platformy ePUAP". Organ odwoławczy wyjaśnił, że poprzez taki sposób doręczenia ww. decyzja nie staje się decyzją wydaną w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu doręczono decyzję z [...] lutego 2019 r. w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej, przy zastosowaniu środków komunikacji elektronicznej, jednak bez wymaganego prawem kwalifikowanego podpisu. Podkreślił ponadto, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się egzemplarz decyzji opatrzony podpisem i imienną pieczęcią osoby podpisującej, z której wynika, iż decyzję podpisała, działająca z upoważnienia PINB T. Z.. Skarżona decyzja została skutecznie doręczona Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o czym świadczy przedłożone do akt zwrotne potwierdzenie odbioru. Na etapie postępowania drugoinstacyjnego, organ pismem z [...] maja 2019 r. zwrócił się do SM "[...] " o wskazanie, czy doręczona ww. decyzja organu I instancji zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej podpisania. Ww. korespondencja została doręczona spółdzielni w dniu [...] maja 2019 r. Pomimo tego do tutejszego organu nie wpłynęła w wyznaczonym czasie odpowiedź na przedmiotowe pismo, dlatego też, zgodnie z pouczeniem w nim zawartym przyjęto, iż decyzja ta została opatrzona ważnymi podpisami. [...]WINB uznał, że decyzja weszła do obrotu prawnego, zatem twierdzenie o nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa, niemniej jednak podkreślić należy, iż właściwą drogą komunikacji w niniejszej sprawie w stosunku do skarżonego winna być korespondencja wysyłana za pośrednictwem platformy e-PUAP, opatrzona ważnym podpisem kwalifikowanym. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że skarżący podnosi również o nienależytym informowaniu go o przebiegu sprawy, uniemożliwiając tym samym wyjaśnienie wszystkich kwestii, w tym miejscu zaznaczył, iż jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. tj. możliwością zapoznawania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń a w piśmie tym wskazał jednocześnie, iż po upływnie wyznaczonego terminu zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę, w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy. Pismo to zostało doręczone skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] stycznia 2019 r., co wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia, [...] stycznia 2019 r., to graniczna data do kiedy miał podjąć korespondencję (po tej dacie następuje fikcyjne doręczenie), z akt sprawy jednak nie wynika, aby skarżący z tych uprawnień skorzystał, tak więc w tym zakresie zarzuty odwołania należy zatem uznać za bezzasadne. Organ odwoławczy nawiązując do zarzutów odwołania skarżącego w zakresie zapoznawania się z aktami sprawy, w tym odmowy wykonania kopii dokumentów z akt sprawy wyjaśnił, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący składał wniosek w sprawie udzielenia mu informacji o dokumentach dostarczonych przez Spółdzielnię, o których to mowa w odwołaniu. Nawiązując zaś do braku wymaganej przepisem art. 66a § 3 k.p.a. metryki w aktach sprawy organ wskazał, iż powyższe, jako kwestie organizacyjno — techniczne prowadzenia teczki, pozostają bez wpływu na merytoryczny wynik podjętego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutu braku rozpatrzenia ponaglenia z [...] grudnia 2018 r. adresowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również skargi na bezczynność z [...] stycznia 2018 r., organ odwoławczy zaznaczył, iż zarówno ponaglenie, jak i skarga na bezczynność, stanowią odrębny tryb postępowania, a ich rozpatrzenie bądź nie, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dodał również, że [...]WINB postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...]uznał ponaglenie skarżącego z [...] grudnia 2018 r. na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie wniosku dotyczącego stanu technicznego instalacji gazowej i wodno-kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w W. za niezasadne i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu na zajęcia stanowiska. Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym z zarzutów skarżącego jest błędne ustalenie stron postępowania. Wyjaśnił, że poinformowanie niewłaściwego urzędu architektoniczno- budowlanego o wydanej decyzji nie świadczy o jej wadliwości. Następnie [...]WINB odniósł się do wątpliwości skarżącego w zakresie ustalenia stron postępowania, a zarazem podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie spornego budynku w należytym stanie technicznym, przywołując wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8 Marca 2019 r., sygn. akt XXVI C 613/10 zasądzający od pozwanej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na rzecz Miasta Stołecznego W. wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z gruntu. Uchylając decyzję PINB, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien przeprowadzić czynności kontrolne z udziałem stron postępowania, zebrać niezbędny materiał dowodowy w sprawie, oraz umożliwić stronom postępowania udział na każdym jego stadium. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. P. K. wniósł - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że: – decyzja organu odwoławczego, podobnie jak uchylona decyzja organu I instancji, wydana została w oparciu o sfałszowane dowody. – decyzja organu odwoławczego wydana została bez całościowego zebrania materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, których wyjaśnienie leży we właściwości i kompetencjach organu odwoławczego; – organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosku z [...] marca 2019 r. w sprawie naruszania przez organ I instancji przepisów o doręczaniu korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej; – organ odwoławczy nie rozpatrzył wniosku dowodowego z [...] kwietnia 2019 r. na okoliczność między innymi nierzetelnie przeprowadzonych oględzin przez pracownika organu I instancji; – organ odwoławczy uchyla się od prawidłowego zareagowania na naruszenia przepisów prawa mające miejsce w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, do czego organ odwoławczy jako organ wyższego stopnia jest zobligowany (art. 83 ust. 2 pr. bud.); – ze względu na niezgodność podpisu cyfrowego w dokumencie elektronicznym UPD doręczenia decyzji organu I instancji, powinno zostać wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zamiast uchylenia decyzji; – decyzja organu odwoławczego wydana zostały bez wcześniejszego wszczęcia z urzędu lub na wniosek strony z [...] marca 2019 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na rażące naruszenia prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; – organ odwoławczy wydał decyzje bez rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r., którego ustalenia mogły stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. tj. z uwagi na możliwość nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji [...]WINB z [...] lipca 2019 r. stanowi ww. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że w tym trybie organ wydaje decyzję procesową, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie eliminuje z obrotu nieprawidłową – w ocenie organu odwoławczego - decyzję przekazując tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. W zaskarżonej decyzji [...]WINB prawidłowo bowiem uznał, że wydane rozstrzygniecie przez organ I instancji jest przedwczesne, z uwagi na niewystarczająco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie jest możliwa prawidłowa ocena czy zachodzą podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w części dotyczącej stanu technicznego instalacji wodnokanalizacyjnej i jego umorzenia. Sąd wskazuje, że właściwie zostało stwierdzone, iż w aktach sprawy brak jest kompletnych dokumentów okazanych podczas czynności kontrolnych, na ustalenia których powołuje się organ I instancji. Pomimo zapisów w protokole z [...] października 2018 r. (przesłanego organowi odwoławczemu) brak jest potwierdzonego za zgodność z oryginałem protokołu okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku z [...] sierpnia 2018 r. oraz aktualnej książki obiektu budowlanego. Jest to o tyle istotne, że w protokole nr [...]wyraźnie wskazano, że stan ustalony jest zgodny z ww. protokołem Tymczasem, w żaden sposób nie można tego zweryfikować. Bez wątpienia zapisy zawarte w protokole nr [...]a także ww. książka obiektu (której całościowo także nie przesłano) umożliwią ocenę stanu technicznego instalacji wodnokanalizacyjnej w budynku przy ul. S. [...]. Rację ma skarżący i [...]WINB, że w aktach znajduje się jedynie m.in. kopia strony tytułowej protokołu rocznej kontroli okresowej z [...] sierpnia 2018 r. oraz kopie pojedynczych stron książki obiektu budowlanego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że uchybienie stwierdzone przez organ odwoławczy w działaniu PINB nie może zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to w sposób oczywisty wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro bowiem PINB umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem P. K., przyjmując że brak jest przedmiotu postępowania w ww. zakresie i nie rozważając sprawy co do jej istoty, to braków w tym zakresie (oceny istoty sprawy) nie może po raz pierwszy dokonać [...]WINB w postępowaniu odwoławczym. Słusznie zatem uchylono decyzję PINB i prawidłowo stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić ponownie, poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w tym dołączenie uprawnień opiniodawców, zapewniając - prawidłowo ustalonym stronom postępowania – udział na jego każdym etapie. Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.