VII SA/Wa 1799/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R.B. i K.B. - Biuro Rachunkowe P. s.c. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R.B. - Biuro Rachunkowe P. s.c. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 104 i 156 § 1 w zw. z art. 126 i 157 § 1 i 2 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z Dz.U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. i K. B., działających jako Biuro R. s.c, o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007r., ([...]) utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2007r, ([...]), wymierzające karę w 75000 zł za użytkowanie części budynku handlowego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, zlokalizowanego przy Al. [...], na działkach nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż badane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie, nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ stwierdził, iż z protokołu kontroli z dnia 29 sierpnia 2006r. oraz sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że obiekt był użytkowany. Użytkowanie miało miejsce nie tylko bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, ale pomimo ciążącego na inwestorze nakazu rozbiórki. Organ miał zatem obowiązek w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Także w kwestii obliczenia wysokości kary organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa wyjaśniając, że kara stanowi iloczyn dziesięciokrotności stawki opłaty (500zł), współczynnika kategorii obiektu (15 dla kategorii XVII) i współczynnika wielkości obiektu (1 dla wielkości do 2500m3), co łącznie wynosi 75000 zł. Organ przypomniał, że ustalanie wysokości kary nie jest zależne od uznania organu, gdyż wynika z obowiązujących przepisów prawna, które określają "sztywny" sposób ich obliczania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ponadto, że przepisy dot. kar za nielegalne użytkowanie wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r., nr 93, poz. 888) i weszły one w życie przed wszczęciem postępowania przed organem powiatowym. Przepisy intertemporalne ww. ustawy nakazywały stosować przepisy dotychczasowe tylko do spraw wszczętych, a i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie (art. 2 ust 4 tejże ustawy), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż sprawa ta została wszczęta później. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 kpa, po rozpoznaniu wniosku R. i K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2008r. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym dodatkowo podnosząc, że zarzuty dotyczące egzekucji nakazu rozbiórki ww. inwestycji nie mają związku z postępowaniem w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie, gdyż są to odrębne postępowania, zwłaszcza, że obiekt winien zostać rozebrany niezwłocznie po otrzymaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o rozbiórce, nie powinien być zatem użytkowany. Podnoszona przez odwołujące się kwestia skutków, czy też dolegliwości wywołanych postanowieniem wymierzającym karę, w ocenie organu, także nie może spowodować zmiany zajętego stanowiska. Pozostałe zarzuty wniosku organ uznał za wykraczające poza przedmiot zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wniosły R. i K. B. -działające jako Biuro R. s.c. - zarzucając obu rozstrzygnięciom naruszenie ich interesu prawnego poprzez błędne ustalenia i w związku z tym niezgodne z przepisami wymierzenie kary. Skarżące podniosły, iż przy wydawaniu decyzji zostały naruszone art. 7, 75, 77, 80 kpa, art. 59g pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 Prawa budowlanego i wniosły o uchylenie zaskarżonych postanowień. W obszernym uzasadnieniu skarżące wskazały, że budynek użytkowały w warunkach samowoli budowlanej, po wstrzymaniu robót, uchyleniu pozwolenia na budowę oraz nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy powołać się na art. 54 i 55 tej ustawy. Z uwagi na to, że budynek jest samowolą budowlaną, obowiązkiem organów było zastosowanie art. 55 ust. 2, ponieważ zaszły okoliczności zawarte w art. 49 ust., 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wiedza, którą organ nadzoru posiadał, bo sam doprowadził do takiego stanu prawnego zobowiązywała, aby przed wydaniem postanowienia o nałożeniu kary, wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, z którego będzie wynikał wprost obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i spełni przesłanki z art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto, skarżące zakwestionowały ustalenia o kategorii XVII-15 budynku, ponieważ organy oparły się na nieistniejącej decyzji o pozwoleniu na budowę, dowody zebrane podczas kontroli bez żadnych wątpliwości świadczą, iż obiekt jest biurem, a jeżeli chodzi o obiekty biurowe, to należało zastosować kategorię XVI-12. Mylnie zastosowana kategoria przesądza o nieważności postanowienia, w rozumieniu z art. 156 §1 pkt2i7kpa. Skarżące wskazały również, iż przez opieszałość organów po stwierdzeniu nieważności decyzji od lipca br. nie uzyskały możliwości prawnej legalizacji obiektu, a co za tym idzie nie mogły wynająć pomieszczeń i uzyskiwać z tego tytułu przychodów. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie podkreślić trzeba, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest jego przedmiot. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, natomiast w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (postanowienie) i ustalenie, czy zostały one wydane z wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., uruchomionym wnioskiem R. i K. B., działających jako Biuro R. s.c, o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007r. utrzymującego w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2007r. nakładającego na skarżące karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku organ winien badać nie tylko samą treść postanowienia oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jego wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymagało to podjęcia działań sprawdzających, w tym pod kątem prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu postanowienia podlegającego weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnym przyjęte jest bowiem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do uznania, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie znajdują zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym także te, które dotyczą sposobu przeprowadzenia samego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2005r., I SA/Wa 29/04, LEX nr 189029). W orzecznictwie wskazuje się również, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji (postanowienia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok WSA w Gdańsku 27 kwietnia 2005r., II SA/Gd 1756/03, LEX nr 220213 W ocenie Sądu, akta postępowania administracyjnego i treść badanych rozstrzygnięć wskazują, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśnił należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszył przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 kpa. Organ nie ustalił przede wszystkim, czy w postępowaniu zwykłym nie doszło do rażącego naruszenia art. 59f ust. 3 w zw. z ust. 1 tego przepisu, które znajdują odpowiednie zastosowanie do kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ nadzorczy nie sprawdził bowiem, czy przy obliczaniu wysokości kary w postępowaniu zwykłym zastosowano właściwy współczynnik kategorii obiektu (k), wymieniony w załączniku do Prawa budowlanego. Organ powiatowy przyjął bowiem, że budynek należy do kategorii XVII - 15, podczas gdy - jak podnosiły konsekwentnie skarżące - obiekt ten jest biurem, a w takiej sytuacji zastosowanie znajdowała kategoria XVI-12. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie organów nadzorczych podlega stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanych aktów prawnych. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej wszczęto postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., a zatem w postępowaniu zwykłym organy zobowiązane były stosować przepisy wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. - o zmianie ustawy- - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 4 tylko do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku wynikał wprost z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż spełniał on przesłanki wymienione w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zarówno w zakresie kategorii XIV jak i XVII współczynnika obiektu. Podobnie należało ocenić zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z niezastosowaniem w postępowaniu zwykłym przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 92 ze zm.), to jest art. 21 § 1 pkt 2 i 68 § 1 tej ustawy. Słusznie wskazały skarżące, że zgodnie z treścią art. 59g pkt 5 Prawa budowlanego cały Dział III Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do kar, choć - co wymaga podkreślenia - kary nie są zobowiązaniami podatkowymi. Powołany w skardze przepis art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej nawiązuje do dwóch sposobów powstawania zobowiązań podatkowych. Jednym z nich jest doręczenie decyzji wymiarowej organu podatkowego, w której treści następuje ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 68 § 1 ww. ustawy zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zaznaczyć jednak trzeba, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, skoro postanowienie z dnia [...] lutego 2007r. nakładające karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania zostało doręczone skarżącym w dniu 28 lutego 2007r. W związku z powyższym rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Wobec poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.