VII SA/Wa 1799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (zwanej dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem" w [...] - etap I, w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...][...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych wynika, że prezydent Miasta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem" w [...] - etap I na określonych działkach. Pismem z dnia 5 września 2011 r. A. K. wniosła, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...], natomiast decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] w [...]. Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], A. K. wniosła odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżonej decyzji A. K. zarzuciła naruszenie art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm. dalej: “specustawa"), polegające na niezachowaniu odpowiedniego (pisemnego) trybu doręczeń oraz art. 7, 9, 10 § 1 i art. 39 kpa, jak również art. 11 c “specustawy", poprzez niezawiadomienie skarżącej we właściwym trybie o wszczęciu postępowania i prowadzenie procedury wywłaszczeniowej z naruszeniem przepisów kpa. A. K. wyjaśniła, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy terenu dla działki nr [...], podkreślając, że zgodnie z planem na części działki miały znajdować się miejsca postojowe dla mieszkańców budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...] udzielił K. K. pozwolenia na budowę ww. inwestycji, a następnie pozwolenie na budowę zostało przeniesione na A. K.. A. K. wskazał, że w wyniku wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 95 ust. 7, art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm. -dalej: “ugn"), część należącej do niej nieruchomości o nr ewid. [...] została wywłaszczona w celu poszerzenia ulicy [...]. Zdaniem skarżącej, powyższe powoduje, że zostały wydane dwie prawomocne decyzje, sprzeczne ze sobą w części, w której w odmienny sposób regulują sytuację prawną tej samej nieruchomości, a mianowicie działki nr [...]. A. K. podniosła, że wydanie przez ten sam organ dwóch sprzecznych decyzji administracyjnych spowodowało znaczne straty majątkowe związane z koniecznością sporządzenia nowego projektu zabudowy oraz zapłatą kar umownych, jak również pomniejszeniem słusznie oczekiwanych zysków. Jednocześnie zwróciła uwagę, że decyzja zezwalająca na budowę domów jednorodzinnych została wydana na miesiąc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co w przekonaniu skarżącej świadczy o świadomym narażeniu jej na poniesienie szkody i stanowi naruszenie prawa. Wskazała, że skoro ten sam organ wydał decyzję o zezwoleniu na budowę, którego stroną była A. K., to nie może zasłaniać się niewiedzą odnośnie tego, kto jest właścicielem działki i kogo należy zawiadomić o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. A. K. podkreśliła, że dokonanie podziału nieruchomości nr [...] uniemożliwia realizację decyzji z dnia [...] października 2010 r. o pozwoleniu na budowę, łamie zasadę trwałości decyzji administracyjnej i jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, zaś procedura wywłaszczeniowa w sprawie została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił uwagę na szczególny charakter nadzwyczajnego trybu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 11 d “specustawy" polegającego na niezachowaniu odpowiedniego (pisemnego) trybu doręczeń zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zauważył, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. W konsekwencji, podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący niezachowania odpowiedniego (pisemnego) trybu doręczeń, nie mógł stanowić przedmiotu analizy w niniejszym postępowaniu, albowiem stanowi on ewentualną podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na marginesie jednak organ II instancji stwierdził, że podniesiony przez skarżącą zarzut jest całkowicie chybiony. Wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 11d ust. 5 “specustawy", wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonywane jest w drodze indywidualnych zawiadomień przesyłanych na adres wskazany w katastrze nieruchomości bądź w drodze obwieszczeń. Skarżąca, jako współwłaścicielka objętej zakresem inwestycji działki nr [...], została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w drodze indywidualnego zawiadomienia, wysłanego na adres widniejący w wypisie z ewidencji gruntów, który został załączony przez inwestora do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru, które zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 4 lutego 2011 r. Ponadto skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu, bowiem już w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...], skarżąca złożyła “sprzeciw od decyzji o podziale działki nr [...], obr. [...] oraz do zamiaru przejęcia części tej działki przez Gminę pod pas drogowy", wnosząc jednocześnie swoje uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Ustosunkowując się do wniosku skarżącej, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...], wydanej na podstawie przepisów ugn, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Z tego powodu, na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 157 § 1 kpa przekazał ww. wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] przy piśmie z dnia 16 maja 2013 r., znak: [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu, zgodnie z którym zapisy zawarte w ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], są sprzeczne z postanowieniami wynikającymi z zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 2 “specustawy", w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast żaden z przepisów ustawy nie nakazuje organowi wydającemu decyzję badania, czy projektowana inwestycja będzie uniemożliwiała wykonanie przyszłej inwestycji na działce sąsiedniej. Jednym z podstawowych skutków wyłączenia stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawa dopuszcza sytuację, w której przebieg inwestycji oraz zaprojektowane rozwiązania techniczne, określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będą kolidowały z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie bowiem pełnego trybu i warunków zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodowałoby znaczne opóźnienia związane z realizacją inwestycji drogowych, a nawet prowadziłoby do paraliżu procesu decyzyjnego. Odnosząc się do kwestii ewentualnych strat, które poniosła A. K. organ odwołąwczy wyjaśił, że skutki związane z wywłaszczeniem nieruchomości rekompensowane są w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a ustawy). Ponadto skarżącej przysługiwało prawo do złożenia, na podstawie art. 13 ust. 3 “specustawy", wniosku do zarządcy drogi o nabycie części nieruchomości nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, przy czym powyższa kwestia ma charakter roszczeń cywilnoprawnych i wykracza poza zakres postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Powyższa decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K.. Skarżąca zarzuciła organom administracji szereg nieprawidłowości zwracając m. in. uwagę, że skoro złożyła pismo do Prezydenta Miasta [...] do Wydziału Architektury z datą 24 styczeń 2011, pisząc w nim że jest właścicielką działki [...], której to dotyczy sprawa i wskazując zarazem o braku powiadomienia jej o zamiarach i szczegółowych planach inwestycji, jednocześnie nie zgadzając się na zamiar przejęcia jej na pas drogowy, to należało pismo to uznać za sprzeciw do postępowania jakie podjął Wydział Architektury Prezydenta Miasta [...] i postępować zgodnie z zasadami procedur administracyjnych przy sprzeciwie. W dalszej koleności skarżąca podniosła szereg argumentów skazujących na nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i pominięciu właściwego trybu do doręczeń. Wskazała, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób uporczywy pisze o potwierdzeniu odbioru zawiadomienia przez zupełnie inną osobę zamieszkującą pod innym adresem niż strona, która nie została zawiadomiona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem, w związku z czym skarga powinna zostać oddalona. Na wstępie należy podkreślić, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych -Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. (dalej: "specustawa") ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i – w konsekwencji – określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami –t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. (dalej: ugn). Należy także stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem" w [...] - etap I, w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...][...], nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną wymienioną w katalogu art 156 § 1 kpa. Podstawowym zarzutem zawartym w skardze A. K. jest niezachowanie odpowiedniego trybu doręczeń oraz art. 7, 9, 10 § 1 i art. 39 kpa i pominięcie jej jako strony postępowania, a w rezultacie również prawa do wniesienia odwołania. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że tego rodzaju argumentacja może stanowić jedynie podstawę do zastosowania innej przesłanki w odrębnym postępowaniu tj. określonej w art 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych powodów zatem strona że wznowić postępowanie administracyjne, czyli zupełnie inny tryb nadzwyczajny, oczywiście po spełnieniu innych warunków formalnych, w tym określonego w art. 148 kpa. Zgodzić się zatem należy całkowicie z organem, że niedopuszczalne jest uznanie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności. Podkreślenia w tym miiejscu wymaga, że skarżąca nie podniosła w skardze żadnych innych zarzutów, które - w jej ocenie - powinny skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wskazując jedynie ogólnikowo na oczywistość naruszenia przepisów, lecz bez wskazania na czym konkretnie to naruszneie polega. Rozpatrując skargę, poza zarzutami zawartymi w skardze, przy uwzględnieniu zasady z art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność jej uchylenia. W szczególności Sąd całkowicie podzielił stanowisko organu, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie “specustawy" nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie można twierdzić o sprzeczności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Zgodzić się należy również z oceną, że ewentualne straty skarżacej mogą być rekompensowane w formie odszkodowania, zaś stronie przysługuje prawo do złożenia, na podstawie art. 13 ust. 3 “specustawy", wniosku do zarządcy drogi o nabycie części nieruchomości nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Kwestie te pozostają jednak poza właściwością organów administracji publicznej i mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób prawidłowy ocenił także brak wystąpienia innych wad kwalifikowanych w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Tym samym wyczerpał obowiązek przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, a uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom z art 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.