VII SA/Wa 18/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. i J. B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 18/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 z 1994r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu wniosku M. i A. S. oraz P. S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno - handlowy w C. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr geodez. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2000r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity Dz. U. Nr 9 poz. 26 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późniejszymi zmianami/ po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 maja 2000 r. M. i A. S. i P. S. w sprawie zmiany części projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją znak z dnia [...].12.1999 r. zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].12.1999 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę pawilonu handlowego w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wprowadzenie projektu zamiennego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy powyższego budynku opracowanego przez T. T. upr. bud. nr [...]. Organ wskazał, iż w dniu 11 maja 2000 r. inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o zmianę projektu budowlanego na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na handlowo - mieszkalny w C. przy ul. [...], załączając niezbędne dokumenty, wobec czego orzeczono jak w sentencji decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 § 1 oraz 158 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku J. i T. B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność w/w decyzji. Organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2000 r. została wydana w oparciu o przepis art. 155 Kpa oraz art. 36a prawa budowlanego. W drodze art. 155 Kpa może być uchylona lub zmieniona decyzja, na mocy której strony nabyła prawo, warunkiem jednak jest, że: strona wyraża na to zgodę; nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne; przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podniósł, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2000 r. sygn. akt I S.A. 1826/98, wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I S.A. 819/99). W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust.3 w związku z art. 32 i n. Prawa budowlanego). Jednakże zmiana nie powinna wykraczać poza zakres przedmiotowy pierwotnego pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że w uzasadnieniu badanej decyzji wskazano, że integralną część decyzji stanowi załącznik nr 1, którym jest projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. T. T.. Z opisu technicznego do projektu wynika, iż rozbudowa obejmuje działkę [...]. Jednakże z rysunków zawartych w projekcie wynika, że rozbudowa narusza ustalenia pierwotnego pozwolenia, bowiem jest realizowana również na działce [...]. Wojewoda [...] stwierdził też, że decyzja o zmianie z art. 36a prawa budowlanego nie jest aneksem do poprzednio obowiązującej decyzji, ale samodzielnie funkcjonującą decyzją wywołującą określone skutki prawne. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem w myśl przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza miasta C. z [...] marca 2000r. dotyczyła rozbudowy budynku mieszkalnego w obrębie działki [...] położonej w C. przy ul. [...]. W świetle art.63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz.717) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów. Ponadto osoba, która wcześniej uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uprawniona do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja (wyrok NSA z dnia 5.2.1998r., II S.A./Po 873/97). Organ wskazał, że z treści decyzji wynika, że dotyczy ona rozbudowy budynku mieszkalnego, natomiast decyzja poprzednia dotyczyła rozbudowy pawilonu handlowego wraz z częścią mieszkalną. Zdaniem organu należy stwierdzić, że zatwierdzony w decyzji projekt został sporządzony z naruszeniem decyzji Burmistrza miasta C. z [...] marca 2000r. (znak: [...] ). Skoro decyzja o zmianie dokonana w trybie art. 36a przejmuje wszystkie warunki określone w art. 32 i n. Prawa budowlanego, zatem niemożliwe było wydanie decyzji w tym trybie, ponieważ z załączonego projektu wynika, że inwestycja wykracza poza zakres przedmiotowy pierwotnego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. i M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału dowodowego sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskodawcom - J. i T. B. przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. Wnioskodawcy nie uczestniczyli bowiem w postępowaniach prowadzonych przez Starostę [...]; zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].12.1999r. znak: [...], jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2000r. Nr [...], zmieniającą decyzję własną z dnia [...].12.1999r. Organ wskazał, że z korespondencji prowadzonej z organem I instancji wynika, iż J. i T. B. są właścicielami działki o nr ewid. [...], natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo własności do w/w działki o nr [...]. Ponadto na podstawie akt sprawy nie można ustalić usytuowania działki o nr [...] w stosunku do działki objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r., Nr [...]. Z uwagi na powyższe braki zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części celem ustalenia, czy T. i J. B. są stroną postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i T. B.. Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w rażący sposób naruszył treść art.6 i art. 10 § 1 Kpa . Skarżący podnieśli, iż organ ten nie powiadomił ich o tym, że prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2007r., tym samym uniemożliwił im branie czynnego udziału w sprawie i przedstawienie materiałów dowodowych. Skarżący wskazali też, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznawał ich za stronę w sprawie prowadzonej równolegle kolejno przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie przez G.I.N.B., dotyczącej stwierdzenia przez WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A., M. i P. S., niezrozumiałe jest więc obecne kwestionowanie przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływany dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 138 § 2 kpa stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części czyli nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził, ale nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy i nie można zastosować art. 136 kpa. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, zasadą jest merytoryczne załatwienie sprawy, a możliwość czysto kasacyjnego rozstrzygnięcia sprawy traktowana jest w sposób wyjątkowy. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zastosować art. 136 kpa, który stanowi że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie rzeczą organu II instancji było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w niewielkim zakresie poprzez ustalenie właścicieli działki nr [...] i jej usytuowania w stosunku do działki objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2000r. Te kluczowe dla sprawy kwestie można było ustalić w oparciu dołączone do skargi dokumenty: akt notarialny z dnia 17 grudnia 2001r., Księga wieczysta KW nr [...] oraz mapę zasadniczą i pomocniczą. Z załączonych dokumentów ponad wszelką wątpliwość wynika, że działka o nr [...], której właścicielami są T. i J. B. jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...] objętej pozwoleniem na rozbudowę i nadbudowę budynku pawilonu handlowego na budynek mieszkalno-handlowy. Organ II instancji stwierdziwszy, iż zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy skarżący są stroną postępowania nie powinien uchylać decyzji organu I instancji gdyż wystarczyło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie. Tymczasem organ nie przeprowadził go wydając jedynie decyzję kasacyjną w stosunku do decyzji organu I instancji, tym samym uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy do czego był zobowiązany. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.