VII SA/Wa 18/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 31 sierpnia 2016 r. na wniosek S.G. (dalej: "wnioskodawczyni") wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], PINB w [...] nałożył na zarządcę budynku – Wspólnotę Mieszkaniową [...] – obowiązek przeprowadzenia kontroli instalacji przewodów kominowych i wentylacyjnych w tym lokalu. W dniu 29 grudnia 2017 r. do organu powiatowego wpłynęła opinia kominiarska mgr inż. K. K., która następnie w dniu 19 stycznia 2018 r. została uzupełniona według wskazań organu. Z kolei pismem z dnia 21 marca 2018r. PINB w [...] wezwał zarządcę budynku do przedłożenia aktualnego protokołu badań i sprawdzeń przewodów kominowych obsługujących lokal mieszkalny nr [...]. W odpowiedzi przedłożono opinię kominiarską z dnia 15 grudnia 2017 r. z corocznej kontroli stanu wentylacji w budynku przy ul. [...] w [...] sporządzoną przez mistrza kominiarskiego. Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. PINB w [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w [...] postępowanie (sygn. akt [...]) w przedmiocie nakazania udostępnienia lokalu nr [...] celem wykonania zaleceń zawartych w opinii kominiarskiej. Po poinformowaniu organu powiatowego o wydaniu w dniu 2 grudnia 2019 r. wyroku oddalającego powództwo zarządcy budynku o zobowiązanie udostępnienia lokalu nr [...], PINB w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy PINB w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, domagając się jej uchylenia. Podważyła przy tym ustalenia organu I instancji dotyczące stanu technicznego kontrolowanego przewodu wentylacyjnego, zarzucając mu rażące naruszenie prawa. [...] WINB w toku prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z 15 września 2020 r. zwrócił się do zarządcy budynku o nadesłanie aktualnego protokołu badań i sprawdzeń przewodów kominowych obsługujących lokal nr [...]. W odpowiedzi pismem z 30 września 2020 r. nadesłano żądany dokument. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania [...] WINB decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko organu powiatowego wskazujące na brak konieczności podejmowania działań w niniejszej sprawie w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie [...] WINB przewody kominowe (wentylacyjne) prowadzące do lokalu nr [...] działają prawidłowo i są w odpowiednim stanie technicznym. W toku prowadzonego postępowania przedłożone zostały bowiem protokoły z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego przewodów kominowych z lat 2017, 2018 i 2019 sporządzone przez mistrza kominiarskiego, które swoim zakresem objęły również lokal mieszkalny nr [...]. Z treści aktualnego protokołu kontroli rocznej wynika jednoznacznie, że siła ciągów kanałów wentylacyjnych jest prawidłowa, tak jak stan techniczny kanałów. Stwierdzono również, że dostęp do kanałów jest prawidłowy. Stan techniczny elementów kominowych oceniono jako prawidłowy. W protokole dodano, że przewody kominowe znajdują się w odpowiednim stanie technicznym oraz są zgodne z przepisami obecnie obowiązującymi. Wentylacja zapewnia odpowiednią liczbę wymian powietrza przewidzianą dla danej kategorii obiektów budowlanych. Podobnie wskazano w opinii kominiarskiej sporządzonej przez w/w autora w 2017 roku. W protokole tym odniesiono się dodatkowo do zainstalowania w przewodach kominowych wkładki typu "ALUFOL" podkreślając, że w ten sposób wyeliminowane zostały nieszczelności przewodów kominowych. Odnosząc się do problematyki właściwego napowietrzenia kontrolowanego lokalu organ odwoławczy podkreślił, że z opinii nr [...] mistrza kominiarskiego wynika, że w lokalu brak jest nawiewu powietrza. Z tego względu zlecono wykonanie nawiewów powietrza do lokali zgodnie z obowiązującymi przepisami przez zamontowanie nawiewników okiennych lub otworu w górnej części ściany zewnętrznej. Prace te zostały wykonane, co potwierdzono protokołem z 20 kwietnia 2017 r., popisanym również przez wnioskodawczynię. Jednocześnie w opinii kominiarskiej zawarto zalecenia mające na celu poprawę wentylacji grawitacyjnej w przedmiotowym lokalu. W tym miejscu [...] WINB podkreślił, że zakres zleconych w tym zakresie prac miał na celu wyłącznie zapewnienie poprawy pracy wentylacji grawitacyjnej, a właściwe napowietrzenie mieszkania służyło jej usprawnieniu, co stwierdzono w protokole z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego przewodów kominowych z 2017 roku. Jego brak nie świadczy tym samym o jej nieprawidłowym działaniu wentylacji. Odpowiadając na przedłożoną przez wnioskodawczynię opinię z 31 sierpnia 2016 r. z zakresu kominiarstwa autorstwa mgr inż. W. B., [...] WINB uznał, że nie może ono stanowić miarodajnej podstawy do formułowania ocen. W ocenie mgr inż. K.K. opinia ta została bowiem wydana w oparciu o pomiary wykonane przy temperaturze zewnętrznej + 30 stopni C i wewnętrznej + 24 stopni C. Zgodnie z Polską Normą przekroje przewodów wywiewnych z wentylacji grawitacyjnej powinny zapewniać usuwanie wymaganych normą strumieni objętości powietrza przy temperaturze zewnętrznej + 12 stopni C oraz przy temperaturze wewnątrz pomieszczenia + 20 stopni C. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia organu I instancji uprawniały go do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W obecnym stanie rzeczy brak jest bowiem podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania [...] WINB wskazał na brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieprawidłowego montażu wkładki "ALUFOL" lub braku spełniania swojej funkcji. Element został bowiem oceniony przez mgr inż. K.K. w przedłożonej opinii, w której zaznaczył, że poprzez jego montaż wyeliminowana została nieszczelność przewodów kominowych. W aktach sprawy znajduje się także protokół odbioru prac montażowych tej wkładki z dnia 20 kwietnia 2017 r., w którym również nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S.G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że opinie sporządzone przez mgr inż. K.K. są sprzeczne. Podważyła również zasadność nieuznania opinii kominiarskiej sporządzonej przez mgr inż. W.B.. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zakwestionowała prawidłowość sporządzonych w niniejszej sprawie opinii kominiarskich, na których oparto zaskarżoną decyzję, wskazując na nieszczelność przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...]. Na zakończenie swoich rozważań skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 66 Prawa budowlanego, a także przepisów prawa procesowego przez oparcie się na sprzecznych opiniach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, znajdującym się na terenie działek nr ew. [...] i [...] w [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego , a wszczętego na skutek wniosku S.G. z dnia 31 sierpnia 2016r. ( zawiadomienie z dnia 10 lutego 2017r.) był stan techniczny przewodów wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym znajdującym się na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt postepowania administracyjnego organ I instancji , działając na podstawie art 62 ust 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2017r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...], w którego zarządzie pozostaje budynek- obowiązek przeprowadzenia kontroli instalacji przewodów kominowych wentylacyjnych w lokalu nr [...] – w terminie 3 miesięcy. Z przedłożonej opinii kominiarskiej , sporządzonej przez mgr inż. K. K. wynika, że do lokalu skarżącej znajdującego się na parterze, przynależą dwa kanały wentylacyjne indywidualne. Jeden zlokalizowany jest w pomieszczeniu kuchni, a drugi w łazience. Jednocześnie przedstawiono protokół z dnia 20 kwietnia 2017r. – odbioru wykonanych prac montażowych wkładki typu ALUFOL w kominie przynależnym do lokalu skarżącej celem uszczelnienie przewodów wentylacyjnych. Zamontowano także 2 szt. nawiewników dziennych w kuchni i w pokoju. Do akt postępowania przedłożono także opinię kominiarską z dnia 15 grudnia 2017r. z corocznej okresowej kontroli stanu wentylacji w budynku przy ul. [...] w [...], obejmującej między innymi lokal skarżącej, z której wynika prawidłowy stan techniczny kanałów wentylacyjnych, prawidłowa siła ciągu kanałów wentylacyjnych, prawidłowe podłączenie urządzeń do tych kanałów. Opinia stwierdza , że wentylacja zapewnia odpowiednia liczbę wymian powietrza przewidzianą dla tej kategorii obiektu budowlanego, a celem usprawnienia pracy wentylacji grawitacyjnej należy zapewnić odpowiednie napowietrzanie lokali mieszkalnych. To ostatnie zalecenie jest kompatybilne z zaleceniami zawartymi w opinii kominiarskiej z grudnia 2017r. dotyczącymi między innymi usunięcia części uszczelek okiennych, wykonania otworów wyrównawczych umieszczonych pod drzwiami lub w ich górnej części lub wykonania otworów wywiewnych w lokalu skarżącej. Skarżąca jednak nie wyraziła zgody na wykonanie zaleceń kominiarskich w jej lokalu. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres zleconych w tym zakresie prac miał na celu wyłącznie zapewnienie poprawy pracy wentylacji grawitacyjnej, a właściwe napowietrzenie mieszkania służyło jej usprawnieniu, co stwierdzono w protokole z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego przewodów kominowych z 2017 roku. Analiza przedłożonych do akt dokumentów wskazuje na brak dowodów na nieprawidłowe działanie wentylacji. Sąd nie dostrzega w tym zakresie sprzeczności pomiędzy opinią kominiarską sporządzoną przez K. K. , a dotycząca kontroli wentylacji w lokalu nr [...] należącym do skarżącej, a okresowej kontroli przewodów wentylacyjnych w całym budynku ( w tym w lokalu skarżącej) z dnia 15 grudnia 2017r. Poprawny stan techniczny przewodów kominowych oraz prawidłowo działającą wentylację, potwierdza także protokół okresowej kontroli rocznej stanu technicznego przewodów kominowych przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2019r. W konsekwencji powyższych ustaleń i analizy całokształtu materiału dowodowego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania i wydawania nakazów lub zakazów w niniejszej sprawie i umorzyły postępowanie. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że jeżeli strona nie zgadzała się ze stwierdzeniami w opinii kominiarskiej podważając wręcz jej rzetelność, winna zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego, lub też zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w tej opinii. Należy zgodzić się z organem, który wskazał, że nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym oraz posiadające stosowne uprawnienia. W kwestii nie uwzględnienia wniosków opinii mgr inż. W.B., to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że sporządzona ona została w dniu 12 sierpnia 2016r., a więc przed wszczęciem postępowania, ale co najistotniejsze przed wykonaniem czynności z dnia 20 kwietnia 2017r. poprawiających wentylację w lokalu skarżącej, a nadto organ wojewódzki w przekonujący sposób uzasadnił nie uwzględnienie tego dowodu z przyczyn merytorycznych. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem skarżącej, jest prawidłowa i zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).