VII SA/Wa 1800/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Sp. z o.o. w W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2005 r. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] marca 2005 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku zaadaptowanego na potrzeby sklepu samoobsługowego [...] (obecnie [...]) był już przedmiotem badań obu instancji, tj. uprzednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r, Nr [...], odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ponowną decyzję odmowną motywuje tym, iż postępowanie rozpoczęte w 2005 r. w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie oraz na terenie wokół niego, na skutek licznych odwołań i skarg, nie zostało zakończone przed organami Nadzoru Budowlanego wyższych instancji, w związku z tym, organ będąc związany wyrokami zapadającymi w trakcie postępowań odwoławczych i skargowych zobligowany jest ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z rozdzielnika, decyzję tę skierowano do J. Sp. z o.o. w W., która pokwitowała jej odbiór. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Sp. z o.o. w W., zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na rozpoczęte postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku nie może być rozpatrzony pozytywnie oraz z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego z uwagi na niewyjaśnienie przesłanek wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy przywołany przepis znajduje zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Zdaniem J. Sp. z o.o. w W., organ dopuścił się również naruszenia art. 7, 8, 107 § 1, § 3 w zw. z art. 9 oraz art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy, uniemożliwienie odwołującemu się zapoznania oraz zajęcia stanowiska z dowodami zebranymi w sprawie oraz niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, a nadto niewskazanie dowodów, na których oparł się organ. Odwołująca Spółka podniosła, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], która stwierdziła nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej inwestorowi projekt budowlany oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, została decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie odwołującego z powyższego wynika, że organ I instancji powinien był rozpoznać merytorycznie przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek wynikających w art. 59 Prawa budowlanego i w następstwie przeprowadzonego postępowania wydać stosowną decyzję. J. Sp. z o.o. w W., odnosząc się do powoływanych w decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] toczących się postępowań, które w ocenie organu wywierają wpływ na decyzję, stwierdza, że nie mają one prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Zdaniem odwołującej takiego znaczenia nie ma również kwestia własności nieruchomości, gdyż wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza akt wykazała, iż podczas postępowania wyjaśniającego organ I instancji dopuścił się naruszeń proceduralnych. W ocenie organu odwoławczego inwestor przedwcześnie złożył wniosek z dnia [...] marca 2005 r. o pozwolenie na użytkowanie, gdyż nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego a organ prawidłowo odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie. Błędnie natomiast organ I instancji określił adresata przedmiotowej decyzji, tj. [...] zamiast J. Sp. z o.o. W związku z powyższym, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, w przeciwnym razie, gdyby organ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekłby co do istoty, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę, Spółka powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, iż organ w żaden sposób w uzasadnieniu nie wskazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja, w odniesieniu do zarzutów natury procesowej, nie odpowiada prawu z przyczyn wskazanych w skardze. W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W skardze postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, iż nie było potrzeby uchylania decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto, że organ II instancji nie wskazał, jakie czynności dowodowe należałoby podjąć w powtórnie prowadzonym postępowaniu. Zarzut ten jest zasadny. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy powodem uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji było stwierdzenie, iż inwestor przedwcześnie złożył wniosek z dnia [...] marca 2005 r. o pozwolenie na użytkowanie, nie zakończono jeszcze postępowań w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nadto organ I instancji określił jako adresata przedmiotowej decyzji. [...] zamiast J. Sp. z o.o., co w ocenie organu II instancji miałoby powodować utratę jednej instancji dla odwołującej się Spółki. Powyższe okoliczności nie zostały jednak należycie wykazane w treści uzasadnienia decyzji. Jeżeli chodzi o toczące się postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ winien konkretnie wskazać, o które postępowania chodzi, co w decyzji zostało pominięte. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy toczyły się postępowania nadzwyczajne zmierzające do podważenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych przy obiekcie będącym przedmiotem zgłoszenia do użytkowania, to jednak żadne z tych postępowań nie doprowadziło ostatecznie do eliminacji tej decyzji, która zachowywała moc w dacie rozpatrywania przez organ sprawy i wydawania obecnie zaskarżonej decyzji. Innych zaś postępowań, które uniemożliwiałyby rozpoznanie sprawy organ nie przytoczył. Nie mogła też być podstawą do uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. okoliczność, że w ocenie organu wniosek został złożony przedwcześnie, jeśliby bowiem zachodziły okoliczności uniemożliwiające rozpoznanie tego wniosku, to należałoby odnieść się do niego w kategoriach merytorycznych, a nie przez uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania. Nie jest zrozumiały, w świetle akt sprawy i treści rozdzielnika decyzji I instancji, argument o konieczności wydania decyzji uchylającej z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności. Jeżeli bowiem doręczono decyzję organu I instancji J. Spółce z o.o., która brała udział w postępowaniu, to nie może być mowy o utracie przez tę spółkę instancji. Wyjaśnić natomiast należało i wykazać to w treści decyzji, dlaczego w postępowaniu brała udział spółka J. zamiast [...] i w jakim zakresie ta podmiotowa zmiana mogła mieć wpływ na tok postępowania, czego również nie wyjaśniono. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że postępowanie w sprawie użytkowania obiektu, toczy się jako skutek wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym, nie jest zaś skutkiem realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ta kwestia winna być przedmiotem rozważań organu II instancji w aspekcie ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przez zbadanie i wyjaśnienie czy decyzja taka dotyczy interesów innych podmiotów niż inwestor, w takim bowiem przypadku jak omawiany, nie ma zastosowania art.59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazane wyżej okoliczności stanowią naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., z powodu niewyjaśnienia przez organ II instancji okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż z treści uzasadnienia decyzji nie wynika przyczyna, która po myśli tego przepisu dawałaby podstawę do powtórzenia postępowania przed organem I instancji w całości lub w znacznej części. Z tych względów należało zaskarżoną decyzję uchylić, nie wchodząc w ocenę merytorycznej argumentacji organów ani też w rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszonych w skardze, gdyż, jak wcześniej już powiedziano wadliwe, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przeprowadzenie postępowania administracyjnego prowadzić powinno do ponownego prawidłowego pod względem formalnym rozstrzygnięcia tej sprawy, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym wyroku. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.