VII SA/Wa 1802/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. i J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Biuro Usług Inwestycyjnych inż. P. S. w L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) wraz z wykonaniem instalacji technicznych i zjazdu na działce nr [...], położonej w L. przy ul. S.. Powyższa decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożyli K. i J. A. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn.zm.) - po rozpatrzeniu wniosku K. i J. A. o stwierdzenie nieważności decyzji - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]lutego 2008r. Organ podniósł, iż stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W myśl powyższego, to nie sam fakt graniczenia własnej działki z inną działką, na której jest realizowana inwestycja, ale znajdowanie się jej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego przesądza o uznaniu właściciela tej działki za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, ilekroć mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę ustalono, że obszar oddziaływania projektowanego budynku będzie obejmował tylko nieruchomość inwestora - tj. działkę nr [...]przy ul. S.w L . Działka nr [.. .] K. i J. A. nie znajdzie się w obszarze oddziaływania budynku projektowanego na działce nr [...]. Nowy budynek nie wywoła żadnych ograniczeń, o których mowa w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, związanych z zagospodarowaniem działki sąsiedniej. Projektowany budynek został zlokalizowany w odległości ponad 4.00 m od granicy działki co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.). Budynek skarżących jest ponadto usytuowany 4.5 m od granic działki nr [...]. Analiza wpływu przedmiotowej zabudowy na oświetlenie naturalne pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...], wykonana przez mgr inż. arch. D.L., potwierdziła zgodność nowej zabudowy z warunkami zawartymi w § 13 cyt. rozporządzenia. Wysokość przesłaniania liczona była od najniżej położonej dolnej krawędzi tego okna. Wysokość przesłaniania wynosi 8 m (od okapu budynku przesłaniającego) i będzie mniejsza od odległości między budynkami wynoszącej 8.5 m. Wysokość ta będzie wynosiła ponadto odpowiednio: 6.56 m dla murku ogniowego i 5.89 m dla okapu budynku. W budynku skarżących nie wystąpi mniejsze niż jest dopuszczone w § 57 i § 60 ww. rozporządzenia ograniczenie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoi mieszkalnych). W ocenie organu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego na tym terenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta .L, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Działka nr [...] będzie zabudowana w 26 % (gdy Plan dopuszcza 29 %), wskaźnik zabudowy będzie wynosił 0.43 przy dopuszczalnym 0.44. Wysokości budynku od terenu będą mniejsze odpowiednio niż 10.0 m do kalenicy i 6.0 m do linii gzymsu (okapu) - wysokości ustalonych w § 85 ust. 2 pkt 1 tekstu Planu. Organ uznał, iż brak przymiotu strony K. i J. A. w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. S. uniemożliwia wszczęcie na ich wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. i J A. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r., znak: [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] o braku przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, skarżący nie brali udziału w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta L.. Analiza zgromadzonego materiału dowodzi, iż K. i J. A. są właścicielami działki o nr ewid. [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej zgodnie z projektem budowlanym, na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego). Jednakże sam fakt bycia właścicielem działki położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której została zaprojektowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że takiemu właścicielowi przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Prezydent Miasta [...], w decyzji z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w inwestycji, stwierdził, że obszar jej oddziaływania jest ograniczony jedynie do działki inwestora. Powyższe potwierdza sporządzona w sprawie analiza wpływu projektowanej zabudowy na działce nr [...] przy ul. S. na oświetlenie naturalne istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. S. w L.. Z przedmiotowej analizy jednoznacznie wynika, że "realizacja budynku wg projektu na działce [...] zapewnia oświetlenie naturalne dla budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. S. na warunkach określonych w § 13 warunków technicznych przy zachowaniu wymagań wynikających z § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 12.04.2002, nr 75, poz.690 ze zm.)." Ponadto projektowany budynek przewidziano w odległości 4,0 m (ściana z otworami) od granicy z działką skarżących, zaś istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny posadowiony jest ścianą z otworami w odległości 4,50 m od granicy z działką nr [...], co czyni zadość wymogom przewidzianym w § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia. Również treść § 13 i § 60 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wykazuje, że podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności sposobu sporządzenia powołanej wyżej analizy z przepisami tego rozporządzenia jest nieuzasadniony. Sporządzając niniejszą analizę prawidłowo przyjęto, iż najwyższą zacieniającą krawędzią obiektu przesłaniającego jest krawędź kalenicy. Ponadto w budynku mieszkalnym wielopokojowym, jakim jest budynek skarżących, zgodnie z brzmieniem § 60 ust. 2, dopuszcza się ograniczenia wymagań określonych w ust. 1 co najmniej do jednego pomieszczenia mieszkalnego. Wobec tego warunek przewidziany w § 60 ust. 1 rozporządzenia spełniają pozostałe pomieszczenia mieszkalne usytuowane na piętrze od strony południowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i J. A.. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze podniesiono, iż żaden z organów administracji publicznej nie rozpatrzył podstawowego zarzutu, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie przeznaczonym pod budynek jednorodzinny, wolnostojący oznaczonym w planie symbolem M4, w strefie zabudowy N-2 obejmującej osiedle mieszkaniowe " Szerokie" w L. udzielono pozwolenia na budynek w zabudowie bliźniaczej. W ocenie strony skarżącej plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem, który organ wydający pozwolenie na budowę winien brać pod uwagę z urzędu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak uwzględnienia jego zapisów, czy ich obejście, miało wpływ na poszanowanie interesów osób trzecich, takich jak zapewnienie warunków prawidłowego i pełnego korzystania z własnej nieruchomości. Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zalegalizował stan niezgodny z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego i takie postępowanie organu jest naruszeniem norm prawa materialnego. W skardze zarzucono, iż planowany obiekt w częściach z płaskim dachem przekroczy normę wysokości, określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na 6 m od poziomu gruntu do okapu, bowiem z analizy nasłonecznienia dołączonej do projektu budowlanego wynika, że okap znajduje się na wysokości 5,89 m liczonej od dolnej krawędzi okna domu skarżących tj.1,30 m od poziomu gruntu. To pozwala wyprowadzić wniosek, że wysokość budynku w częściach z płaskim dachem przekroczy normę, gdyż wyniesie 7,19 m, co jest kolejnym naruszeniem prawa materialnego. Z analizy nasłonecznienia wynika ponadto, że tylko kalenica dachu w części środkowej budynku nie jest elementem przesłaniającym, a okapy i murki ogniowe w częściach z płaskim dachem są elementami przesłaniającymi nasłonecznienie naszego domu. Ponadto w ocenie skarżących również wskaźnik intensywności zabudowy 0,43 jest zaniżony, gdyż biorąc pod uwagę stosunek do powierzchni działki tj. 249,72 m2 do 562m to wynik przekracza wskaźnik 0,44 określony w § 85 ust. 2 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego, a wskaźnik ten powinien być wyliczony ze stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych liczonej po zewnętrznym obrysie budynku do powierzchni terenu objętego zabudową. W skardze podano, iż planowana inwestycja pogorszy warunki korzystania z nieruchomości skarżących i zmniejszy jej wartość. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia[...] lutego 2008r. którą Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego). Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Natomiast artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie ich terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tym bardziej, iż obszar oddziaływania obiektu, co wynika z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, obejmuje wyłącznie działkę, na której realizowana jest inwestycja. Wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta miasta L. z dnia [...] lutego 2008r., która jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] maja 2008r. po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę podając, iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymał przedmiotową decyzję w mocy. Decyzja ta została przez K. i J. A. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 28 października 2008r. skargę oddalił. Wskazać należy, iż niniejszy wyrok jest prawomocny. Sąd w powołanym orzeczeniu uznał za zasadne stanowisko organów, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie o wznowienie postępowania jednocześnie oddalając zarzuty skarżących dotyczące zacienienia ich domu przez realizowany na sąsiedniej działce budynek mieszkalny oraz zarzuty dotyczące naruszenia ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] Skład orzekający w niniejszej sprawie również podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania administracyjnego została przedstawiona analiza nasłonecznienia sporządzona przez D. L. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Z niniejszej analizy wynika, ż zgodnie § 13 warunków technicznych obliczono wysokości przesłaniania dla każdego z elementów i liczone od dolnej krawędzi okna do najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu wynoszą odpowiednio dla murka ogniowego 6,56m, dla okapu 5,89m, dla kalenicy 8,22. We wszystkich przypadkach wysokości przesłaniania są mniejsze od odległości między pomieszczeniem z oknem na parterze, a krawędzią elementu przesłaniającego, więc oświetlenie naturalne pomieszczenia jest zapewnione. Również spełnione zostały warunki wynikające z § 57 i 60 warunków technicznych ponieważ budynek nie spowoduje jakiegokolwiek zacieniania pomieszczeń z oknami w ścianie południowej budynku skarżących. Ponadto bezspornym jest, iż budynek objęty projektem budowlanym posiada wysokość oraz ilość kondygnacji zgodną z zapisami ww. obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Maksymalna wysokość budynku dopuszczalna przez Plan Miejscowy to 10 m (od poziomu terenu do poziomu kalenicy) i 6 m od poziomu terenu do linii gzymsu (okapu) - § 85 ust. 2 pkt 1 Planu. Bezpodstawne są również podnoszone zarzuty dotyczące przekroczenia przez inwestycję maksymalnego procenta zabudowy działki oraz intensywności zabudowy określonych w planie miejscowym. Procent zabudowy działki inwestorów wynosi 26% w sytuacji gdy plan dopuszcza 29%., również zgodny z ustaleniami planu jest wskaźnik zabudowy, który określa go jako - 0.44. Ponadto organy zasadnie przyjęły, iż projektowany budynek będzie budynkiem jednorodzinnym (dwulokalowym) zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż planowany budynek będzie budynkiem jednorodzinnym, położonym na terenie przeznaczonym z godnie z planem pod budownictwo jednorodzinne M 4. W ocenie Sądu należało przyjąć - co zasadnie zrobił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - że interes skarżących w kontrolowanej sprawie przybrał postać interesu faktycznego. Ten zaś, mimo że ważny dla zainteresowanych, nie dawał podstaw do uznania ich za stronę postępowania, w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 kpa i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.