VII SA/Wa 1805/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1805/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wykonywanych prac budowlanych związanych z przebudową istniejącego ogrodzenia na działce nr [...] (między działkami nr [...] i [...]) przy ul. [...] w [...] przez W. i S. C. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych prac. Organ stopnia powiatowego wskazał, iż inwestorzy wykonali prace budowlane związane z przebudową istniejącego ogrodzenia w październiku 2001 r. Od strony swojej działki do istniejącego ogrodzenia przymocowali blachę falistą pełną o wysokości 2,00 - 2,05 w ten sposób, że od strony ich działki wysokość ogrodzenia nie przekraczała 2,20 m. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) jako że w niniejszej sprawie brak było podstaw uzasadniających umorzenie, na podstawie art. 105 K.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy spornego ogrodzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy orzekające w trybie zwykłym błędnie uznały, iż wykonane przez inwestorów ogrodzenie na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] nie przekroczyło wysokości 2,20m, a tym samym nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Stwierdził również, że zarówno decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2002r. jaki i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. rażąco naruszyły art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego uznając, iż wykonanie spornego ogrodzenia nie podlegało zgłoszeniu w trybie powołanego przepisu. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , który wyrokiem z dnia 9 października 2007r. oddalił skargę inwestorów spornego ogrodzenia ,W. i S. C.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...].04.2008 r., znak: [...], po raz kolejny, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia wybudowanego przez W. i S. C. na granicy działek nr [...] i [...], przy ul. [...] w [...] oraz odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w/w płotu wskazując w uzasadnieniu, że podczas przeprowadzonych w dniu [...].03.2008r. oględzin powiatowi inspektorzy ustalili, że [...] doprowadzili ogrodzenie do stanu, zgodnie z którym jego wysokość od strony ich działki waha się od l,74m do 2,13m, a od strony działki Pani R. od l,90m do 2,20m. Po rozpatrzeniu odwołania G. A. R. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2008 r., znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Decyzję taką organ może wydać w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek strony, ograniczony wyłącznie do żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie. Organ administracji publicznej nie może natomiast umorzyć postępowania w przypadku gdy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zostało ono wszczęte na wniosek strony, zawierający żądanie załatwienia sprawy w określony sposób, dopóki żądanie to nie zostanie cofnięte. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w wyroku dot. tej sprawy , iż decyzję o umorzeniu postępowania można wydać wyłącznie w przypadku braku materialnego stosunku prawnego, powodującego niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W omawianym przypadku niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty wystąpiłaby dopiero z chwilą cofnięcia przez stronę żądania rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc pod uwagę ,że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która żąda wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia organ powiatowy powinien zgodnie z dyspozycją art. 104 §2 k.p.a. orzec co do jej istoty, a więc co do ww. żądania strony. Organ odwoławczy wskazał również, że w przypadku stwierdzenia doprowadzenia spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, przez zmniejszenie jego wysokości, organ I instancji powinien, ograniczając się do żądania strony, wydać decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie zgodność spornego ogrodzenia z przepisami prawa budowlanego oznacza bowiem brak możliwości wydania decyzji o nakazie rozbiórki, nie zaś podstawę do umorzenia postępowania. G. A. R. we wniosku skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażądała stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2008 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2009r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2008 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2008 r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że nie jest ona obarczoną rażącym naruszeniem prawa. Nadto stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 Kpa przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymał w mocy własną decyzję podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Decyzja Głównego Inspektora Została zaskarżona przez G. R., która zarzuciła, że Decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który rażąco narusza prawo przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] gdyż wydawane przez niego decyzje są stronnicze, nierzetelne, korupcjogenne, nie profesjonalne a przede wszystkim wydawane z naruszeniem przepisów prawa. Nie sprecyzowała jednak powyższych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r, znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2008r. wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. W opinii Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w niniejszej sprawie, prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe i zasadnie uznał, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 K.p.a . Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa, mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. łl SA 456/98). W odniesieniu do wymienionych decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r. i z dnia [...] czerwca 2002r. tego rodzaju sytuacja wystąpiła. Kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była wydana zgodnie z prawem, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy słusznie wskazał, ze nie jest możliwe, aby organ jedna decyzją podjął dwa różne rozstrzygnięcia, tą samą decyzją umorzył postępowanie i rozpatrzył sprawę merytorycznie odmawiając wydania nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 105 K.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania tylko wtedy gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O takiej sytuacji nie można jednak mówić w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem rozróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.12.2006 r., sygn. akt: 1520/2006). Organ nie mógł zatem umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdy stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2008r, umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia wybudowanego przez W. i S. C. na granicy działek nr [...] i [...], przy ul. [...] w [...] oraz odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w/w ogrodzenia. Wydał decyzję, która w sposób oczywisty jest wewnętrznie sprzeczna. Niezależnie od powyższej wady, organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania postąpił niezgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 09.10.2007r. Sygn. akt VII SA/WA 1315/07, którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. i S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2007r. a w którym Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw uzasadniających umorzenie, na podstawie art. 105 kpa, postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy spornego ogrodzenia. Skoro tak to organ I instancji nie mógł umorzyć postępowania, a organ II instancji nie mógł zmienić ani utrzymać wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionowanej przez G. A. R., bowiem w opisanej wyżej sytuacji nie można było potraktować postępowania pierwszoinstancyjnego jako poprawnego lub podlegającego konwalidacji przez organ II instancji, bowiem odrębność tych rozstrzygnięć nie pozwala na możliwość skorygowania decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. Organ stopnia wojewódzkiego prawidłowo postąpił uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].04.2008 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sytuacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2008 r, znak: [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2008r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy wydania decyzji na rozbiórkę płotu. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę G. A. R., jako nieuzasadnioną, należało oddalić.