VII SA/Wa 1805/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze. zm.), dalej kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania K. K. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania szczelnego zbiornika na gnojówkę o poj. 10 m3, na działce nr ew. [...] i [...] we wsi [...], Gm. [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, iż obiekt zaplanowano na działce leśnej, niezabudowanej o pow. 3700 m2 położonej w [...] Parku Narodowym nieobjętej miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Zagospodarowanie ww. działek regulowane jest ustawą z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy zabrania się m.in. budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, stosowania chemicznych i biologicznych środków ochrony roślin i nawozów, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, wprowadzania gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, bez zgody ministra właściwego do spraw środowiska, wprowadzania organizmów genetycznie zmodyfikowanych. Z powyższych względów, w ocenie organu odwoławczego, Starosta prawidłowo wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, skoro wnioskodawczyni nie legitymuje się zezwoleniem na odstępstwo od art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. K. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. zasady dwuinstancyjności poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechanie ponownego, rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie postępowania do powtórzenia stanowiska organu I instancji; b. art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie dowodów, na których organ się oparł, faktów, które uznał za udowodnione, przyczyn, dla których odmówił wyjaśnieniom skarżącej wiarygodności i mocy dowodowej; nie odniósł się do okoliczności podniesionych przez skarżącą, że na tym terenie znajduje się siedlisko i planowana inwestycja ma służyć prowadzonej działalności gospodarczej, a tym samym jest zgodna z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości; c. art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, jak również poprzez wskazanie, że skarżąca winna się legitymować zezwoleniem na odstępstwo od art. 15 ust. 1 ww. ustawy nie wyjaśniając jakiego zezwolenia i na jakiej podstawie organ się domaga; d. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wobec nie zbadania, czy w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, mimo wyjaśnień skarżącej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że zakazy wyrażone w tym przepisie mają charakter bezwzględny i nie ma możliwości rozbudowy i budowy jakichkolwiek obiektów na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody, bez uwzględnienia art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy i art. 140 kodeksu cywilnego, mimo, że inwestycja stanowi kontynuację gospodarczego wykorzystywania terenu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, uznając stanowisko organów za błędne. Podniosła, że Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności. Utrzymał bowiem w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, bez ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ powtórzył jedynie argumenty organu I instancji, bez odniesienia do zarzutów odwołania. Nie odniósł się do tego, że działka inwestycyjna wraz z działką nr [...] stanowi jedno siedlisko wykorzystywane gospodarczo. Na działkach tych znajduje się bowiem od ponad 20 lat sad. Organy wskazały błędnie nr działki jako [...], mimo że skarżąca przesłała stosowne dokumenty. Skarżąca wskazała również, że wbrew twierdzeniom organu, działki te są zabudowane dwoma budynkami gospodarczymi służącymi do składowania skrzynek na owoce i sprzętu do pielęgnacji drzewek owocowych. Dodała, że zbiornik na gnojówkę jest potrzebny do utrzymania ekokultury w sadzie. Drzewka owocowe wymagają bowiem cyklicznego nawożenia. Niezrozumiałe są zatem powody, dla których organ złożył sprzeciw. Wojewoda powtórzył jedynie stanowisko Starosty. Nie podał przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zarzutom skarżącej wbrew art. 107 §3 kpa. Powołując się na orzecznictwo skarżąca wskazała, że lakoniczne uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia również wymogów wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, co uchybia art. 11 kpa, art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Dodała, że organ uchybił także art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Organ przyjął, że skoro działka znajduje się na obszarze ochrony krajobrazowej istnieje generalny zakaz budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Pominął zaś art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zakaz budowy nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Skarżąca wskazała, że działki wykorzystuje gospodarczo, a inwestycja ma służyć temu celowi. Organ winien zatem wziąć pod uwagę tą okolicznośc. Podniosła, że ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ. Organ wskazał przy tym na konieczność uzyskania zezwolenia na odstępstwo od zakazów wymienionych w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, która - zdaniem skarżącej - nie przewiduje obowiązku uzyskania dodatkowego zezwolenia na odstępstwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ppsa). Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania szczelnego zbiornika na gnojówkę na działkach nr ew. [...] i [...] we wsi [...], Gm. [...]. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem przepisom art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie przyrody. Jak zasadnie podniesiono w skardze w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zaś ocena prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Dwuinstancyjność postępowania oznacza bowiem, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Innymi słowy każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przez organ II instancji z ustosunkowaniem się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Organ odwoławczy, z pominięciem powołanych wyżej zasad, nie odniósł się do kluczowej kwestii w rozpatrywanej sprawie. Nie wyjaśnił, bowiem czy w okolicznościach faktycznych, podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, nie miał zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, ograniczając rozważania jedynie do ust. 1 tego przepisu. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że wprawdzie w art. 15 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wprowadzono bezwzględny zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych m.in. na terenie parku narodowego, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku. Taka sytuacja niewątpliwie zachodziłaby w rozpatrywanej sprawie, skoro działka nr ew. [...] i [...] we wsi [...], na której skarżąca planowała budowę spornego zbiornika na gnojówkę, położona jest na terenie [...] Parku Narodowego. Niemniej ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przewidział wyjątki od ww. zasady, wskazując w pkt 5 tego przepisu, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Skarżąca tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, że na działce inwestycyjnej oraz działce nr ew. [...] stanowiących jedno siedlisko istnieje 20 letni sad, a zbiornik na gnojówkę potrzebny jest do cyklicznego nawożenia drzewek owocowych. Brak rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie obligował Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania w związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ocena, czy na gruncie niniejszej sprawy znajdował zastosowanie wyjątek, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy od zasady zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych na terenie parku narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1). W konsekwencji, czy zasadne było wniesienie sprzeciwu przez Starostę [...] do zgłoszenia zamiaru wykonania spornej inwestycji. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.