VII SA/Wa 1808/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania oddala skargę Prezes Wód Polskich decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej p.w), po rozpatrzeniu odwołania R. G. i Z. K. - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Z. w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor ZZGW) z [...] czerwca 2020 r. odmawiającą cofnięcia bez odszkodowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2007 r. [...] udzielającej A. i J. Z. pozwolenia na wykonanie ziemnego, nieprzepływowego stawu – urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (dz. nr ew. [...], obr. C.). Organ wskazał, że Z. K. złożył wniosek podnosząc, że wnioskodawcy nie przestrzegają ustaleń w pkt II i IV decyzji, ponieważ staw miał być wybudowany na działce nr [...], a powstał też na działce nr [...]. Miał być nieprzepływowy, a wykonano rów dopływowy i odpływowy. Naruszono też ustalenia co do zasilania stawu i zagospodarowania wydobytego urobku. W uzupełnieniu ww. wniosku wskazał, że wykonano bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenie wodne na rowie melioracyjnym "L" na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. Woda dostarczana jest grawitacyjnie do stawu. Wykonano też urządzenie wodne na działce nr [...] odprowadzające wody ze stawu do rowu melioracyjnego "L", które utrudnia przepływ wody. Ponadto o nieprawidłowościach przy budowie stawu poinformował w piśmie z [...]lutego 2015 r. R.G., wskazując na postępowanie przed Wójtem Gminy C. i organami nadzoru budowalnego oraz na wydane w tej sprawie wyroki WSA w Poznaniu. Dalej wyjaśnił, że Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizie akt, w tym dokumentacji z nadzoru budowlanego, decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmówił cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z [...]marca 2007 r. Organ ten wskazał, że skoro PINB w ostatecznej decyzji z [...] marca 2016 r. nakazał doprowadzenie stawu do stanu poprzedniego, m.in. zgodnego z pozwoleniem wodnoprawnym z 2007 r., to z uwagi na interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie jest zasadne cofnięcie pozwolenia. Wycofanie pozwolenia mogłoby uniemożliwić zrealizowanie ww. decyzji PINB, która ostatecznie zakończyła prowadzone od 2010 r. postępowanie. Prezes Wód Polskich decyzją z [...] września 2019 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi ZZGW, który [...] stycznia 2018 r. na mocy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przejął kompetencje od Starosty do orzekania w tej sprawie. Dyrektor ZZGW wydał zaskarżoną decyzję. Następnie podkreślił, że toczące się od 2014 r. postępowanie miało na celu ustalenie, czy zachodziły przesłanki do cofnięcia ww. pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu, bezsprzecznym jest, co potwierdził materiał dowodowy, że powstał staw o nieregularnym kształcie na działkach nr [...] i [...], który zasilano wodą z rowu melioracji wodnej szczegółowej "L" oraz wodami opadowymi i roztopowymi z budynku mieszkalnego, a nadmiar wód ze stawu odprowadzano do tego samego rowu. W tych celach przebudowano rów melioracji wodnej szczegółowej "L". Zgodnie zaś z pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie ziemnego nieprzepływowego stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej do regulacji stosunków wodnych na gruncie, staw ten winien być wybudowany na działce nr [...] w kształcie prostokątnym (dł. 41 m, szer. 20 m) i zasilany być wodami gruntowymi i "wodami powierzchniowymi ze zlewni własnej" bez połączenia "z innymi wodami powierzchniowymi". Postępowanie prowadził również PINB., który decyzją z [...] marca 2016 r. nakazał doprowadzenie stawu do stanu zgodnego z pozwoleniem wodnoprawnym z [...] marca 2007 r. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 1 lutego 2017 r. IV SA/Po 946/16 oddalił skargę J. Z. W związku z powyższym Dyrektor ZZGW zobowiązany był do ustalenia, czy decyzja PINB z [...] marca 2016 r. została wykonana. W odpowiedzi na wezwanie organu, PINB w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wskazał, że decyzja została wykonana, co wykazały kontrole [...]września 2018 r. i [...]lutego 2019 r., jak i inwentaryzacja powykonawcza. W celu stwierdzenia zgodności aktualnego stanu na gruncie z pozwoleniem wodnoprawnym z 2007 r. Dyrektor ZZGW przeprowadził też z udziałem stron wizję na gruncie. Z protokołu z [...]lutego 2020 r. wynika, że staw jest nie przepływowy, zasilany wodami opadowymi i gruntowymi. J.Z. złożył mapę z inwentaryzacji powykonawczej potwierdzającą, że staw jest nieprzepływowy i leży wyłącznie na działce nr [...], fragment mapy zasadniczej – z rzędnymi terenu -dołączonej do wniosku o pozwolenie z 2007 r. (na dzień [...]kwietnia 2005 r.), oraz mapę pomiaru wysokościowego rowu "L" na działkach [...]. Dalej przytoczył art. 136 ust. 1 pkt 2 p.w. i stwierdził, że staw przywrócono, zgodnie z decyzją PINB z [...] marca 2016 r. do stanu zgodnego z pozwoleniem wodnoprawnym, a skoro ustała przyczyna, która mogła zadecydować o cofnięciu pozwolenia, to zasadnie wydał decyzję odmowną. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że przedmiotem tego postępowania była wyłącznie ocena, czy staw wykonano niezgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego z 2007 r., czy należało cofnąć je bez odszkodowania na mocy art. 138, w zw. z art. 136 ust. 1 pkt 2 p.w. z 2001 r. W ramach tego postępowania organ nie miał zatem podstaw do badania innych działań i robót wykonanych przez pp. Zaborowskich w związku z wykonaniem stawu. Powyższe wynika z faktu, iż działania te podlegają różnym regulacjom prawnym i powinny być rozstrzygnięte w odrębnych postępowaniach. Odnosząc się do zarzutu R. G. co do właściwości Dyrektora ZZGW wyjaśnił, że pomimo, że to Starosta [...] wszczął i prowadził przedmiotowe postępowanie, to z dniem [...] stycznia 2018 r., na mocy ustawy z 20 lipca 2017 r. p.w., utracił kompetencje w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. W myśl art. 14 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy kompetencje te przejął właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Skargę na ww. decyzję złożył R.G.. Po przedstawieniu przebiegu postępowania skarżący wskazał, że inwestycja wykonywana jest od początku niezgodnie z pozwoleniem. Nawet kontrola przeprowadzona przez Wydział Ochrony Środowiska Starostwa [...] wykazała, że staw wykonano nie tylko na działce nr [...], ale i na działce nr [...]. Na krytyczne uwagi skarżącego dotyczące przebiegu inwestycji oraz domaganie się cofnięcia pozwolenia Starosta [...] nie reagował. Podobnie skargi do Urzędu Gminy w C i PINB nie odnosiły skutku. W związku z powyższym skarżący złożyłem odwołanie do WSA w Poznaniu, który rozpatrywał sprawę trzykrotnie: [...] Wydawał korzystne dla skarżącego wyroki. Decyzja Sądu z [...].02.2017 obligowała do przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego, której inwestor nie wykonał. Dopiero w 2019r. zmuszony - zastosował się do wyroku Sądu z 1.02.2017 i zaczął wykonywać prace korygujące. Wykonywał je jednak bez nadzoru w taki sposób, aby w przyszłości przywrócić stan pierwotny, czyli niezgodny z pozwoleniem wodnoprawnym. W międzyczasie Urząd Gminy w C. - nie bacząc na wyrok Sądu z 1.02.2017 - decyzją z 2018r. zezwolił inwestorowi na wykonanie stawu na działkach nr [...] i 8. W odwołaniu od decyzji z [...].07.2020r. skarżący podnosił, że sprawa ta nie powinna trafić do P. , ponieważ została zakończona wyrokiem Sądu z 1.02.2017r. Starania skarżącego o zapoznanie się z materiałami dowodowymi były nieskuteczne z uwagi na epidemię koronawirusa. Z tego też powodu odmówiono zapoznania z aktami sprawy w centrali w Warszawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Prezesa Wód Polskich z [...] października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZZGW z [...]czerwca 2020 r. odmawiającą cofnięcia bez odszkodowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2007 r. udzielającej pp. [...] pozwolenia, na wykonanie ziemnego, nieprzepływowego stawu - melioracji wodnej szczegółowej na dz. nr ew. [...], obręb C., gm. C.. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 136 ust. 1 pkt 2 p.w. zgodnie z którym, pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" oznacza, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie nakłada obowiązku, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu, bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w przytoczonym przepisie ma zatem charakter fakultatywny, co oznacza, że organ musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra oraz z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony. Decydując się zatem na cofnięcie, czy ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego organ musi rozważyć i przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia celowość takiego działania z punktu, widzenia ochrony wód, a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Musi także rozważyć, z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego, jaka forma ograniczenia praw uprawnionego jest właściwa. Organy orzekające w niniejszej sprawie spełniły powyższe kryteria. W toku postępowania ustalono - co nie było kwestionowane - że sporny staw został wykonany niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji z [...] marca 2007 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - ziemnego nieprzepływowego stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej do regulacji stosunków wodnych na gruncie. Decyzja pozwalała bowiem na budowę urządzenia wyłącznie na działce o nr ew. [...]obręb C. i tylko w wymiarach - długości 41 m i szerokości 20 m, przy średniej głębokości 1,5 m. Uczestnicy postępowania pp. Zaborowscy wybudowali natomiast staw nie tylko o nieregularnym kształcie, ale również na działce nr ew. [...], a ponadto o charakterze przepływowym, gdyż zasilany był przez dopływ wody oraz była możliwość odprowadzania wody pobliskim rowem. Należy mieć na uwadze, że odnośnie opisanego stawu toczyło się również postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, w toku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nakazał pp. [...] doprowadzenie ww. stawu do stanu poprzedniego, to jest odpowiadającego m.in. udzielonemu ww. decyzją pozwoleniu wodnoprawnemu z [...] marca 2007 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy - [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2016, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r. oddalił skargę J. Z.. Wprawdzie postępowanie to prowadzone było w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie przepisów ustawy Prawo wodne, niemniej nakazy ww. decyzjami nałożone zostały przez inwestorów wykonane, a polegały one na obowiązku: usunięcia umocnienia skarp stawu oraz zasypanie stawu na działce nr ew. [...] i wyrównanie terenu działki do poziomu wcześniejszego istniejącego przed realizacją stawu zgodnie z rzędnymi naniesionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji; usunięcia instalacji umożliwiającej odprowadzenie wody z przedmiotowego stawu do rowu "L" tj. rury betonowej o średnicy 50 cm i długości 1,50 m oraz usunięcie studni betonowej przepływowej; usunięcia wylotu - rury PCV odprowadzającej wodę z połaci dachowej budynku mieszkalnego do stawu; wykonanie zgodnie z mapą załącznika nr 1 do niniejszej decyzji, na działce nr ew. [...] ziemnego, nieprzepływowego stawu z zakresu melioracji wodnej szczegółowej o następujących parametrach: kształcie prostokątnym, o wymiarach długości równej 41 m i szerokości równej 20 m, o powierzchni w górnej powierzchni skarp równej 820 m², średniej głębokości wody równej 1,5 m, nachyleniu skarp równej 1:1,5, z rzędną dna stawu 70,10-69,95 m n.p.m., o pojemności wodnej stawu równej 1230 m³, objętości wykopu równej 1617m³, umocnionych skarpach-obsianych mieszanką traw na warstwie humusu powyżej rzędnej 71,6 m n.p.m., o powierzchni dna i skarp równej 1691 m². Wykonanie ww. decyzji zostało jednoznacznie potwierdzone przez Dyrektora ZZGW, na którego wezwanie PINB w piśmie z [...]grudnia 2019 r. wskazał na przeprowadzone dwie kontrole w dniach 21 września 2018 r. i 22 lutego 2019 r. oraz inwentaryzację powykonawczą. A ponadto sam organ, w celu potwierdzenia ww. stanu na gruncie przeprowadził w dniu 14 lutego 2020 r. - z udziałem stron - wizję lokalną. Do protokołu z tej kontroli J.Z. załączył mapę z inwentaryzacji powykonawczej, która potwierdza powyższe ustalenia. Słusznie zatem w okolicznościach faktyczny i prawnych niniejszej sprawy stwierdzono brak podstaw do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, skoro przywrócono sporne urządzenie wodne do stanu zgodnego z prawem, a usunięcie decyzji z obrotu prawnego mogłoby umożliwić zrealizowanie ww. nakazów. W świetle przedstawionej argumentacji zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.